一、大部门体制改革的探索实行与综合交通运输行政体制的初步建立 大部门体制改革是“十七大”以来中国行政管理体制改革进程中实施的一项重要的机制和体制创新。2007年10月，中国共产党“十七大”报告正式提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革意见，2008年中共中央十七届二中全会专门通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，对大部门体制改革的探索实行再次予以确认，在随后启动实施的国务院机构改革和地方机构改革方案中，大部门体制成为机构改革的重要一环。从决策部署到实施落实，几年来，大部门体制改革开始取得了较好的成效，也正是在此背景下，2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，再次明确做出“坚定推进大部门体制改革”的改革部署意见，从“探索实行”到“坚定推进”的表达转换，也彰显出决策层深化大部门体制改革的信心和决心。 在2008年启动的中央和地方机构改革过程中，交通运输行政管理体制的改革成为探索实行大部门体制改革的一个重要领域，并在改革过程中取得了重大进展和较好成效。 第一，在国务院机构改革中，整合原交通部、中国民用航空总局、国家邮政局和建设部的有关职能，新建了交通运输部，并在交通运输部的“三定”规定中，明确了“由交通运输部牵头，会同国家发展和改革委员会、铁道部等部门建立综合运输体系协调配合机制”。交通运输部作为国家综合交通运输管理的主要政府部门的地位得以初步确立。 第二，在2008年的国务院机构改革过程中，考虑到中国铁路建设和管理的特殊性，保留了铁道部，但加快形成综合交通运输体系已经成为交通运输行政管理体制改革的明确方向。在综合交通运输体系构建的总体框架下，铁道管理体制也被要求继续推进改革，在铁道部的“三定”规定中，正式写入“在本届政府任期内提出铁路体制改革方案及配套政策，并积极推进”的规定，对铁路体制改革提出了明确的时限。由此可见，在管理体制上将铁路整合到综合交通运输体系之中已经方向明确，剩下的只是改革的时机和步骤的问题。在具体领域，铁道部也已经积极参与综合交通运输体系构建的工作，如2011年5月10日，铁道部与交通运输部正式签署《关于共同推进铁水联运发展合作协议》，在加快铁水联运发展、建设完善综合交通运输体系方面迈出了实质性步伐并建立了部际协调机制。 第三，在地方政府机构改革过程，按照大部门体制改革的设计，各级地方政府基本实施一级政府只设一个交通运输主管部门的改革措施，三级地方政府层面逐步形成“一省一厅”、“一市一局(委)”、“一县一局”的组织模式。地方各级交通运输主管部门的基本职能对象也涵盖了公路、水路交通；城市客运和地铁、轨道运营；民航机场；地方铁路(包括城际轻轨)；综合运输协调等，并在有条件的地区，在地方政府的支持下，探索将城市交通基础设施、交通战备、旅游客运以及口岸、物流协调指导等职能也移交给交通运输主管部门。随着地方政府机构改革的推进和基本完成，适应综合交通运输体系导向的大交通运输行政管理部门基本组建起来，综合交通运输行政管理体制在地方政府层面已经开始形成并正式运行。 总之，在过去几年的探索实行阶段，交通运输行政管理领域的大部门体制改革取得了明显进展，在职能有机统一的大部门体制的框架下，构建综合交通运输行政管理体制已经逐步成为改革的基本共识，上述改革成果也为下一步在交通运输行政管理领域内继续坚定推进大部门体制改革创造了条件并积累了经验。 二、进一步整合与完善综合交通运输行政管理体制的难点与机会 在2008年启动的综合交通运输管理体制改革方案中，一方面提出加快综合交通运输体系建设，在整合有关部委职责基础上组建了交通运输部，另一方面又保留了铁道部。从完整整合的角度看，铁道作为重要的交通运输手段，显然应该纳入综合交通运输体系并成为重要环节，铁道部和目前的交通运输部合组更大的交通运输部确实更为理想。当初，未将铁道部纳入新组建的交通运输部，主要是考虑到铁道管理体制的“特殊性”。如何妥善处理中国铁路管理体制的特殊性和改革的复杂性问题，也就成为在大部门体制的框架进一步整合与完善综合交通运输行政管理体制的难点和重点。 现行铁路管理体制，起源于新中国成立前夕中央军委于1949年1月10日设立的军委铁道部，在中央军委指挥下统一领导全国各解放区铁路的修建、管理和运输工作，5月，成立了中国人民解放军铁道兵团并接受军委铁道部领导，军事化的铁路管理体制由此形成。新中国成立后，1949年10月，军委铁道部改归中央人民政府政务院领导，11月1日改名为“中央人民政府铁道部”。1953年9月，解放军铁道兵团组建领导机关，正式划归军委系统，铁道兵作为一个兵种列入中国人民解放军的序列。1970年7月至1975年1月铁道部曾与交通部、邮政部合并为交通部。1975年1月以后继续单独设立铁道部至今。1984年1月，铁道兵集体转业并入铁道部。1950年代，铁路运输法院和检察院系统先后组建，1980年重建，在人事、劳资和经费等方面实际归铁道部管辖。铁道部公安局也是于1949年设立，1975年后重建，并纳入公安部业务局系列，接受铁道部和公安部双重领导，铁路公安人员过去长期既不属于公务员，也不属于铁路职工序列，在业务上由公安部统一管理，工资由铁道部负责。铁道部作为国务院的组成部门，既是代表国家统一领导和直接管理全国铁路的中央政府机关，同时又是全面负责组织完成全国铁路运输生产与经营业务的最高企业管理机构，政企合一色彩浓厚。另外，铁道系统在发展过程中，还建立了本系统的各类学校、医院等事业单位和社会组织。这样，以铁道部为核心的铁路管理体制形成了高度集中统一的准军事化管理模式，铁道管理部门也集合了政、企、资、事、社乃至公、检、法多种职责于一身。这种传统的管理体制在中国铁路建设和发展过程中，曾经发挥重大作用，但在新的历史时期，适应社会主义市场经济体制的需要，铁路管理体制改革任务也很艰巨。正是充分认识到传统铁道管理体制的特殊性与改革的复杂性，同时注意到铁路运输管理体制改革在国际上也无较好的先例和经验可循，中央对铁路管理体制改革一直采取比较审慎的立场，并选择了循序渐进的改革思路。因此，2008年的国务院机构改革方案，在组建交通运输部的同时，保留铁道部并要求其加快改革的部署是可以理解的。
