改革开放30年来,我国的城市化水平从17.9%提高到2009年的46.6%,设市城市从193个发展到655个,建制镇从2173个发展到19369个,城镇人口达到了6.2亿。我们所正经历的是一场无论从规模还是从速度而言都是史无前例的城市化运动。毫无疑问,城市化成为推动我国经济建设和社会发展的重要动力。随着城市化的加速推进,经济的快速发展,我国地方政府财政收入对土地出让的依赖程度日益明显。地方政府“卖地生财”的土地财政日益壮大,并引起了社会极大的关注。据《南方周末》披露,2009年,我国地方政府土地财政收入达到1.5万亿,占到地方财政收入的50%以上。土地财政成为了名副其实的“第二财政”。 土地财政涉及地方各级政府的土地出让状况,但我国幅员辽阔,各级政府辖区所面临的土地资源禀赋不一,加上经济发展状况的差别,各个地区的土地出让情况迥异,这使得各地土地财政现状也各具特点。因此,分区域研究土地财政有其必要。广东作为东部沿海经济发达省份,其土地财政状况代表了发达地区的一些普遍特征,因此,对广东省土地财政现状的实证研究有助于明晰发达省份土地财政的特征,在此基础上提出对策与建议将更具有实践指导意义。 一、土地财政概念及其构成划分 对土地财政的概念界定,学术界基本上有一致的看法是指“地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系”。[1](P12-15)但是,与政府的一般财政活动包括收支两方面不同的是,土地财政主要强调政府依靠土地出让获取财政收入和相关税收收入,对于支出方面则基本忽略。因为,政府从运作土地的过程中所获得的收入并不全部用来应对土地相关事务的支出,其中大部分都作为预算外的资金存在,其支出用途并不固定。因此,“土地财政”这一概念主要指政府通过土地资源配置,获取财政收益的活动。 关于土地财政的构成,不同的学者主张不一。学界一般认为“财政土地收入”主要由土地税收、土地非税收入和隐性财政收入三部分组成。李尚蒲(2010)对我国土地财政规模估算中,沿用这种分法对土地财政分为三级[2](P12-17):政府土地税收收入为“土地财政Ⅰ”;在此基础上加上土地非税收入构成“土地财政Ⅱ”;继续加入土地抵押收入和其他制度外收入构成“土地财政Ⅲ'’。当然,这种划分方法几乎囊括土地出让相关所有收益,能够全面衡量政府土地收入的状况,具有一定的理论意义。但是我们也要看到,土地财政本身涵盖政府许多非规范化的行为,全面的指标设计往往意味着数据获得可能性的降低。 周飞舟(2007)[3](P49-72)通过对S县的实证研究,将土地财政收入分为土地直接税收、土地间接税收、相关部门收费和土地出让金。比较而言,这种划分更具有实践操作意义。本文即借鉴该种划分方法,按照地方政府从出让土地过程中获取收入的方式,将土地财政收入总体分为两个部分:一部分是出让土地获得的土地出让金,另一部分是与土地出让相关的税费收入。土地出让金是政府将土地以协议出让和“招拍挂”方式出让之后的所得收入,通常数量巨大。与土地出让相关的税费收入,大体可分为三个部分: 1.土地直接税收。包括城镇土地使用税(以纳税人实际占用的土地面积为计税依据,依照规定税额计算征收)、土地增值税(以房产增值额为计税依据征收)、耕地占用税(以耕地占用面积为计税依据,一次性征收)和契税(以所有权发生变动的不动产为征税对象,向产权承受人征收的财产税,征税范围包括土地和房产两类)。 2.土地间接税收。建筑业和房地产业的营业税以及企业所得税(2002年中央与地方政府将企业所得税划为共享税,中央占60%,地方占40%;营业税全部划归地方)、房产和房地产税。 3.土地有关部门收费。土地管理部门、财政部门和其他部门收费。 “土地有关部门收费”部分,主要出自地方性法规,项目较为杂乱,较之土地财政主体部分的出让金而言数额较小。此外,由于数据收集的限制性,在实证分析中本文将其忽略。因此,本文针对广东省的土地财政研究,主要包括土地出让金、土地直接税和土地间接税。
图1 土地财政构成图 二、广东省土地财政现状分析 (一)广东省土地财政与基本经济状况 从广东的基本经济状况看,从1997年到2008年的12年间,无论是政府财政收入还是地区国民生产总值都呈现极强的发展势头,经济发展状况表现良好(见表1)。伴随经济发展,我们也可以看到该省的土地财政收入也保持了相近的发展速度。2001年,广东省土地财政与预算收入比值较低,为26.8%,此后开始逐年攀升,一直达到2007年的67.91%。显然,如此高的土地财政与预算收入占比,说明地方财政中土地财政收入的重要性不可小觑。然而,从土地财政收入与GDP比重看,大多数年份这一比值在3%左右,表明政府的经济发展目标与创收目标似乎保持着和谐的节奏。当然,2007年高达1891亿元的土地财政收入毫无疑问也受到了政府的注意。政府有意压缩了次年的土地财政收入,致使2008年土地财政与预算收入比回到了35%,一个基本处于十多年的平均状况。