自1992年始，在中央政府的支持下，我国一些省份陆续推行了以“强县扩权”、财政“省直管县”、“县市分治”等为主要内容的改革试点，从而拉开了省直管县改革的序幕。进入21世纪以来，学术界不断总结改革试点经验，掀起了一股改革市管县、推进省直管县改革的研究热潮，形成了对省直管县改革的背景、可行性、试点情况、步骤、类型和模式及存在的问题基本一致的系统认识，并得到了中央政府的支持。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进省管县的改革试点。[1]党的十六届五中全会提出，要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出，要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。[2]2006年、2009年、2010年的中央一号文件提出、推进、鼓励省直管县财政管理体制改革。[3][4]2009年7月，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》。[5]2009年10月，中央十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出，在有条件的地方探索省直管县(市)的体制。[6]这些举措，为我国推进省直管县改革指明了前进方向。 众所周知，市管县是我国古代长期形成的历史传统，在新中国成立后不久我国建立的市管县体制发挥了中心城市在经济社会建设中的聚集效应和辐射作用，但是，我国《宪法》第三十条第二款明确规定，央辖市和较大的市可以分为区、县，这表明地区或地级市有存在的合法性但又是未确定的一级建制。并且，随着我国经济社会的快速发展，这些年来市管县越来越暴露出自己的弱点，严重影响了行政管理的高效运转和县域经济的发展，使得城乡和区域经济发展失衡、“三农”问题难以解决。由于近些年来政府职能的转变从根本上减轻了各级政府的工作量，技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件，公共管理创新需要政府扁平化改革，同时更基于解决市管县以来出现的问题，我国才逐步推出了省直管县改革的举措，并使得省直管县改革成为我国行政体制改革的重大战略和未来发展方向。但是，省直管县改革涉及省一级政府的管理幅度、地级市政府利益分配、行政区划调整、机构改革、人员分流等众多问题，是一项长期复杂的系统工程，能不能达到预期效果还需要我们在理论上不断研究，在实践中不断探索。 一、我国省直管县改革存在的主要问题 (一)管理机构和人员问题。尽管省直管县改革并不取消地级市，省还要设立相应机构管理县，县扩权后必然也要增设部门，在机构、人员及职位配置上都存在比较大的改革动力，但全国省直管县改革涉及300多个地级市，每一个地级市改革又牵涉到数以万计的干部，[7]如此多的干部安置特别是厅处级干部的安置，还有众多机构和职位的处理，影响之大可想而知，绝不容小视。而人民群众对省直管县改革在机构、人员及职位配置上的最大期望是，跳出改革“精简机构—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，克服机构和人员臃肿现象，实行精兵简政、减员增效，达到既提高公务员行政效率，又减轻人民群众财政负担的目的，这与中央政府的要求是一致的。但是，省直管县改革不仅保留地级市大多数机构和人员，又要增设省级管理机构、人员和职位，还要扩大县级权力，将造成机构、人员膨胀和增加人民群众财政负担。 (二)管理幅度问题。省直管县改革后，像浙江这样的小省区所辖县区仅四十多个，[8]省政府一般能较好地控制，但像河北、河南、四川、广东、广西、山东、福建等很多省从原来管理十几个地级市变为直接管理数十个县甚至超过一百多个，省政府很难有相应的实际控制能力。如：河南有17个地级市、48个市辖区、21个县级市、89个县；广东有21个地级市、54个市辖区、23县级市、41个县、3个少数民族自治县；山东有17个省辖市、45个市辖区、33个县级市、61个县；福建有9个地级市、26个市辖区、14个县级市、45个县等。另外，像面积广阔的新疆、内蒙古等省份的管理半径也很难覆盖到每一个角落。为了确保实际控制能力，能否如有些专家提出的划小省区？[9]如果不能，那怎么达到这一目的？如果能，又如何划分才能效用最大化？ (三)管理权限问题。即省直管县管到什么程度？包括三层意思：一是县级拥有哪些权力？二是省级管理权限下放到什么程度，即自己拥有哪些权力？三是中央政府如何平衡这两者的权力关系，以达到实际控制的目的？管理权限是否合适主要取决于两个方面：其一，管理权力资源是否浪费？其二，管理权力是否膨胀进而被滥用？通常情况是，管理权力大小要与经济发展程度相匹配，管理权力过小，就可能浪费；管理权力过大，就可能滥用。如果县经济发展能力不足，县经济与农村经济之间就像“小马拉大车”，在这种情况下，谁能保证杜绝“市刮县”、“市压县”的情况之后，又不出现“省刮县”、“省压县”、“县刮镇”、“县压镇”的情况呢？到那时我们是否还要省直管镇呢？由此，管理权力究竟下放到什么程度才能既不被浪费又不被滥用呢？
