改革开放以来，我国财政货币政策对实现国家的宏观调控目标，减轻经济的 周期波动发挥了积极的作用。但是，作为宏观调控两大支柱的财政政策和货币政 策，目前都面临着比较严峻的困境，而且二者受多方面因素的影响，在深层次和 高水平的配合上确实还协调不够。 一、财政货币政策受到“三难”和“三乱”困境的制约 “三难”困境表现为： 一是财政难。财政入不敷出，靠债务度日，越来越沦为“吃饭财政”。一方 面，财政收入增长缓慢，财政收入占ＧＤＰ的比重逐年下降，已由１９７９年的 ２８．４％下降到１９９５年的１０．７％；另一方面，财政支出刚性化，且行 政管理费和各项事业费支出保持高速增长，压缩赤字难上加难。１９８０—１９ ９５年，财政赤字从６８．９亿元上升到６６６．８亿元，增长８．６８倍，年 均增长１６．３４％，远超出财政收入年均１１．９８％的增长速度。而且从历 年情况看，财政赤字的增长速度明显呈加快趋势。现在财政支出中的一半以上要 靠借债来维持，１９９５年内债依存度高达５２．８％，中央财政内债规模从１ ９９０年的１９７亿元增加到１９９５年的１５３７亿元。这种状况的必然后果 是财政政策作用弱化，预期的调控力度和效果难以实现。１９９５年，财政对固 定资产投资的影响力度由１９７８年的７７．６％降为２．６％。受财政困难影 响，国有企业生产运营中应补充的资本金长期得不到增补，国家政策性银行资本 金难以到位，资金来源严重不足，迫使政策性银行插足商业性业务。总之，财政 已到了无财辅政、难为无米之炊的境地。 更为严重的是，有限的财力还严重分散，中央财政收入占全部财政收入的比 重和中央财政收入占政府总收入的比重明显下降，导致事实上的地方和部门“调 控中央”。 二是银行难。银行的情况是效益下降，资产质量恶化。１９９４年四大国有 商业银行的资产经营收益率平均仅为０．３２％。１９９５年各银行基层行亏损 的额度有增无减，尤其是落后地区的基层行亏损严重，导致四大国有商业银行中 有三家全线亏损。而造成银行经营状况恶化的一个重要原因就是银行不良资产包 袱沉重。１９９４年底，全国金融机构不良贷款占全部贷款的１９．７％，其中 ９０％以上集中在四大国有商业银行。值得注意的是，近年来银行应收未收利息 一直呈上升趋势，这表明还有相当一部分不良资产潜伏在正常贷款之中。如果再 考虑未计入利转本金和应计未计的亏损，真实不良资产的比重会更大。据有关人 士估计，四大国有商业银行真正能转动的资产在３０％以下，银行潜伏着发生危 机的可能性。 三是企业难。财政货币政策配合的重要落脚点是企业，但企业目前状况也十 分困难。国有企业效益下滑严重，自年初以来，国有企业的实现利润比上年同期 下降５４．７％以上，亏损面和亏损额都在大幅度增加。与此同时，资产负债率 已超越安全警戒线，如果按照改革１７年来国有企业负债率上升的趋势发展下去 ，到２０００年国有企业负债率将接近１００％。届时不仅国有经济的主导地位 得不到保证，而且还可能出现债务危机。 由于负债率过高，企业生死系于银行一身，这就使货币政策面临两难选择： 紧，就会带来生产滑坡，大量企业难以生存；松，则出现通货膨胀。由于企业效 益滑坡，财政增收无门，财政政策难有作为。 值得注意的是，在“三难”的背后，还存在着财政秩序混乱、信用秩序混乱 和企业商业关系混乱的新“三乱”问题。 财政秩序混乱表现为：（１）基本财务制度不健全，一些企事业单位甚至财 政部门自己采用造假账的方式将预算内资金转移到预算外，逃避监管；（２）多 头开户现象严重，给审计和监管工作带来许多困难；（３）有关制度不规范，各 级政府皆有减免税的权力，在费用和基金的征收上往往也是各行其是；（４）分 灶吃饭与分税制并存，省以下分税体制仍在建立之中，财政体制的上下脱节问题 还比较突出；（５）财政退库管理混乱，问题很多，加大了财政补贴和财政支出 。与中央财政收入占ＧＤＰ比重不断下降成对比的是，各级政府掌握的预算外资 金不断增加，据估计与预算内收入大体持平。若再加上预算体制外资金，则数量 就更加惊人。这一部分资金长期处于失控状态，财政收入流失严重。结果是一方 面基层企业因摊派过重而叫苦不迭，另一方面中央财政却出现因缺少财力而难以 完成调控任务的矛盾现象。在财政支出方面，支出的范围和结构也存在着诸多不 合理现象，亟待进行调整。 信用秩序混乱表现在：（１）财政资金信用化和信用资金财政化。受利益驱 动，一些财政机构在核准的财政周转金范围之外发放贷款，或提供信用担保，扩 大了信贷规模和范围，干扰了中央银行货币政策的执行。由于缺乏监管，在财政 资金信用化过程中，无论是在资金筹集还是在资金使用、回收方面，随意性都比 较大，各种违规行为屡有发生。“八五”期间，银行信用资金财政化趋势亦愈发 严重。用贷款抵垫企业应补亏损、应付工资、应付税金的现象屡见不鲜。信贷资
