保护中国１２亿人生存的基础——耕地，不仅是一个经济问题而且是一个重 大的社会问题和政治问题。 一 据统计，我国现有耕地１４．３亿亩，人均耕地不足１．２亩，仅相当于世 界人均的四分之一。这就是说，我们用仅占世界百分之七的土地，养活着占世界 百分之二十四的人口。这就是我们的耕地国情。对此，党中央、国务院历来十分 重视，作出了一系列保护耕地的指示和决定，１９８６年，为了制止乱占耕地， 滥用土地行为，发出了《加强土地管理制止乱占耕地的通知》，同年６月，全国 人大常委会颁布了《中华人民共和国土地管理法》，使我国的土地管理，特别是 耕地保护有了法律依据。１９８９年，对全国出现的越权批地、违法占地建私房 现象，国家土地管理局、监察部联合发出了《关于严肃查处国家行政机关工作人 员越权批地、违法占地建私房的通知》。１９９２年，国务院针对全国各地出现 的“开发区热”等问题，发出了《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》。 所有这些措施，对保护我国现有耕地起到了重要作用，仅以１９８０年以来为例 ，“六五”期间，平均每年耕地净减少数７３０万亩，１９８５年全国净减少耕 地１５１３万亩，是历史上耕地减少最多的一年。“七五”和“八五”的前四年 ，全国每年耕地净减少数４３０万亩，全国耕地减少呈下降趋势。但是，我们应 该清醒的看到，一方面保护耕地的根本问题并未得到解决，十多年来出现的多次 反复就是证明。另一方面，从今后的发展趋势看，将有几大因素造成我国耕地继 续减少。一是各项建设继续占用耕地，按“八五”期间耕地年净减少４５０万亩 计算，到本世纪末将净减少耕地２２５０万亩；二是农业内部结构调整占用耕地 ，按“八五”期间农业内部结构调整年占耕地５００万亩计算，到本世纪末将占 用耕地２５００万亩；三是人口增加需求耕地，按有关部门预测，全国人口每年 将增加１千多万，到本世纪末人口将增加５千多万，所需耕地５千多万亩。按以 上增减计算，到本世纪末，全国人均耕地将不足１．１亩。如果耕地锐减、人口 剧增的局面得不到有效控制，到下世纪中叶，我国人均耕地还有多少，这是一个 不难计算的数字。虽然可以开发部分耕地作为补充，但可供开发的土地资源有限 。据统计，我国目前尚有宜农荒地５亿亩可供开发，但这些荒地都是历史上长期 开发后所剩的“边角余料”，加之地理位置偏僻，交通不便，水源、土质、气候 条件差，即使开发出来，可耕地只占１５％左右，且根本不能与建设占用的优质 粮田相比；何况开发这部分土地要投入大量人力、物力、财力，资金从何而来。 因此，靠开发也无法弥补耕地的减少。这些都是摆在我们面前的严峻形势。 二 我国的耕地保护工作为什么会多次出现乱占滥用的现象，笔者认为有以下原 因：一是观念问题。我国长期实行土地公有制，加之在计划经济体制下，土地“ 按需分配”，计划调拨，与所有者、使用者的权利义务不挂钩，这就给了人们一 种误导，土地只是资源而不是资产。即使改革开放后实行耕地的承包经营，但并 未引起人们的高度重视，也就不可能树立保护耕地的自我意识。二是使用制度问 题，按照我国现行法律规定，耕地属集体所有制（国营农场除外），其代表为村 民委员会，耕地的使用者农民只有承包经营权。这种所有制度和使用制度，所有 者和使用者有什么权利和义务，法律并未具体规定，因此，也就不可能形成保护 耕地的自律机制。三是管理体制问题，我国现行的土地管理体制是政府集“制定 管理办法”、“下达计划”、“审批土地”等于一体的管理体制，加之法律规定 对集体土地实行征用的强制性，就很难有效的保护耕地，在以创造：“本届政府 政绩”为标志来衡量地方领导优劣的今天，耕地就自然而然的成了这种短期行为 的牺牲品。 三 对保护耕地的重要性，党和国家领导人早已从事关“中华民族的生存”、“ 社会稳定”、“治国安邦”、“改革发展稳定的基石”、“生命线”、“战略问 题”的高度作了阐述，应该是我们警觉的时候了，为了不使耕地问题成为我国的 第二个人口问题，为了给我们的子孙后代保留生存的空间，只有全方位改革土地 使用制度，才是根本出路。 以改变国有土地无偿、无限期、不流动的使用制度为有偿、有限期能流动的 使用制度为目标的国有土地使用制度改革，已取得了明显的成效，但只有国有土 地使用制度的改革而没有集体土地使用制度的改革，改革就不能深化，耕地就得 不到有效的保护。因此，在实行国有土地使用制度改革的同时，要大力推进集体 土地使用制度改革，其主要思路是：首先，要收回集体土地所有权，土地租赁制 。收回集体土地所有权，确立土地租赁制是改革集体土地使用权的前提。我国现 行的集体土地所有权是一种不完全的所有权，土地所有者在法律上并不拥有所有 权的全部形式，而只是管理、经营。这种所有权形式已经不适应建立社会主义市
