一 不少的政治学说认为，政府是全社会利益的代表者，以追求社会利 益的最大化为目标，全社会的利益是界定政府职能的出发点。这无疑隐 含着这样一个假定前提：政府是万能的。政府万能的假定一旦成为界定 政府职能范围的逻辑起点，政府就会不断介入社会各个领域，干预各种 社会事务，扩大权力作用的范围和力度。全能型的政府职能在社会主义 国家的改革实践中已受到否定，因为全能型政府职能成为生产力发展的 障碍，企业没有作为独立法人应具有的权力，企业不能成为市场主体， 市场在资源配置中的作用极其微弱。 也有不少的改革的研究者和实际操作者，按照国家和社会、政府和 企业对立的思路来认识计划经济向市场经济的转变，认为这种转变表现 为政府职能边界不断收缩、力度不断弱化，而市场和企业更加自主随意 的过程。放权让利似乎可以成为这一观点的实证。客观地说，转轨时期 的政府职能的边界在适度范围收缩是有利于市场经济发展的。但是，如 果政府职能边界的收缩和力度的削弱超过了一定的度，那么未必是件好 政府职能的定位是以一国的经济体制、政治体制、发展阶段、发展 战略等具体国情为依据。自由放任是十九世纪资本主义经济的基本特征 。政府主要承担保护人身自由、财产安全以及交通、铁路、邮政为主的 职能。随着资本主义经济的迅速发展，原有狭小的政府职能框架显得难 以容纳，生产的外部性和市场的不确定性或信息的不对称性日益突出， 经济危机的缓解和短暂消除是以生产力的破坏为代价。 在二十世纪三十年代资本主义大危机之后，美国政府的新政，重新 界定、扩大政府职能，加大政府对经济干预的力度，政府负有越来越多 的经济和社会职能，为市场经济的发展起着不可替代的保护和推动作用 。第二次世界大战后，资本主义经济发展的速度和质量超过了任何时期 。从此意义上说，没有政府职能的变化和扩张就没有现代市场经济。相 当多的西方经济学家认为，当市场失效出现时，可以通过政府干预等非 市场性力量提高资源配置效率，或者在不降低效率的前提下实现诸如改 善收入分配等重要社会目标。西方公共选择理论认为，时代所面临的最 大困难和挑战，不是来自经济方面，而是来自制度和政治方面。不管从 什么角度认识政府职能，政府职能在经济发展尤其是转轨时期的作用是 极其重要的，不涉及政府职能来研究体制转轨、现代市场经济是毫无现 实意义的。 二 一定的政府职能适应一定的经济模式以及政治模式，那么在模式转 换时期的政府职能应如何认识呢？转轨时期的政府职能应当是强大的， 在推动改革和发展方面具有特别重要的作用。一是，政府凭借有效的体 制动员能力，把民众组织动员起来，在较短时间内形成改革和发展的共 识和合力，减少障碍；二是，政府能够运用政权力量把资源迅速配置起 来，以投入来推动经济增长，缩短经济起飞的过程；三是，政府通过制 度的创新和供给，维护市场秩序和公平竞争的原则，扼制垄断行为；四 是，政府以宏观经济政策为手段，促进产业结构优化，调节总供给与总 需求、社会再生产的比例关系，推动企业组织依据经济发展的需求重新 组合，弥补市场缺陷。当然实现上述政府职能的作用是有条件的，这主 要体现在以下几个方面： 其一，市场主体。只有在企业真正成为市场主体的条件下，政府才 能实现对其的间接宏观调控。若企业缺乏自我约束、自我发展的能力， 在政企关系上会出现两种情况，或者企业离不开政府的怀抱，缺乏活力 和动力；或者企业因缺乏政府指导，处于无序的竞争状态。 其二，市场开放。市场是国内区域之间、国内与国际之间经济联系 的纽带和桥梁，开放是市场的本质属性之一。如果实行区域封锁、自我 封闭，也就不能形成统一的全国市场，难以实现生产力合理布局。 其三，政府供给和创新的政策和体制，必须符合现代市场经济运行 的规律，维护市场主体的利益，政府职能要促进和保障市场在资源配置 中起基础性作用。 其四，政府具有较高的行政效率，官员勤政廉洁，政府职能的指向 是生产力这个中心，公共权力与私人利益之间没有换位的途径和通道。 中国现阶段还不具备或不充分具备上述四个方面的条件，政府不仅 要具有一般国家在经济转轨、经济起飞时期的政府职能，而且还要具有 创新本来应当具备的市场主体、市场开放、市场秩序、行政效率等条件 的政府职能。中国政府职能演变的轨迹表明，我国政府职能定位一直没 有找到恰当的座标点。虽然高度集权的总体性行政控制管理体制的确立 是落后国家政治经济发展的必然过程，具有客观必要性。但是，国家行 政权力在管理经济和社会事务方面的过分扩展，把本该由社会组织和经 济组织以及公民个人行使的职能和权利都集中于政府，造成了社会、经 济管理的低效和混乱。针对这一体制性弊端，我们试图通过的改革有所 突破，但是局限在“条”、“块”之间，仅仅是行政权力在高度集中的
