一、《人行法》未明确人民银行分支机构分布的具体原则。《人行 法》第二章第十六条规定“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支 机构，作为中国人民银行的派出机构”。这项条款既未规定人民银行分 支机构按行政区域设置，也未明确按经济区划设置。但这并不影响从理 论上继续探讨中国人民银行分支机构设置问题的必要性和现实性。 （一）《人行法》对人行分支机构分布所以不作明确规定，不是法 律制订的疏漏，而是有深刻原因的。对此，权威机构如是说：“本法规 定，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，既顾及到分支机 构的现行体制，有利于中央银行货币政策同地方政府经济活动相配合， 又考虑到改革发展的方向，具有一定的前瞻性，为中国人民银行的分支 机构完全独立于地方政府，为今后的人民银行机构改革做好法律的准备 。”如此看来，这条法律规定确是煞费苦心的。但是，这条规定的模糊 表达，也会产生和引发某些问题，一是法律条文表述应是清晰明了的， 这种既不反映现实状况又不规范改革方向的规定是对法律地位疑难问题 的刻意回避，必然影响《人行法》的严肃性与权威性。二是加深了对人 民银行分支机构的模糊认识，使基层央行对撤并或留存的臆猜心理加重 ，人心波动起伏，《人行法》不能明确他们何去何从，其在执行《人行 法》发挥中央银行职能作用的能动性、积极性和长远观念又何从而来呢 （二）作为“千呼万唤始出来”的中央银行法，为什么对中央银行 分支机构分布进行这样的规定呢？普遍认为其根本原因是现行的按行政 区划设置人民银行分支机构存在着弊端，不利于中央银行职能的行使、 货币政策目标顺利实现。对此，权威机构如是说“由于地方政府肩负着 组织管理经济的重担，当中国人民银行紧缩银根的货币政策与扩大生产 规模、追求增长速度的硬性指标发生冲突时，地方政府往往干预银行， 命令银行提供贷款，造成银行对货币信贷供应失控的被动局面”。实际 情况也是如此。但是，形成“被动局面”的主要原因并不是中央银行分 支机构的分布失误——按行政区划设置的弊端，而是其它因素。因此这 种不及矛盾的主要方面而抓住次要方面不放的舍本求末之法，不能治理 根源，改革难免多走弯路。 二、人民银行分支机构设置问题不是造成银行对货币信贷 供应失控的主要原因。真正原因在于：（一）人民银行分支机构按行政 区划设置的同时，产生了地方政府行政干预现象，这一问题在于传统的 银行信贷资金管理体制存在的弊端。 在1979年以前的金融“大一统”的体制下，我国银行的信贷资金实 行供给制，“存款向上交，贷款分指标，缺钱向上要”，无偿使用资金 。货币信贷资金分配原则、顺序和数量的确定，在很大程度上取决于人 民银行包括其分支机构的决策行为。因此地方政府千方百计地向人民银 行分支机构施加压力，争取得到更多更优惠的资金。人民银行分支机构 也和其它部门一样都吃国家的“大锅饭”，反干预活动既无动力也无压 力。1979年以后，我国信贷资金实行计划差额包干，“统一计划，分级 管理，存贷挂钩，差额控制”，虽然在一定程度上改变了资金供给制的 状况，但作为一种过渡办法仍然难以避免地方政府干预过多的问题，因 为人行分支机构手里仍有“资金分配权”。1985年以后，实行的“统一 计划，分级管理，实贷实存，相互融通”的管理办法，基本上改变了信 贷资金供给制的现象，但年度信贷计划及其指标分配仍是一个“可变量 ”，专业银行的信贷资金规模仍由人民银行分支机构分配，银行之间的 “大锅饭”状况没有完全被打破，这就给地方政府干预人民银行分支机 构的活动提供了必要性和可能性。1986年以后实行了“多存多贷，少存 少贷，限额管理，规模控制”等办法，也没有彻底改变人民银行分支机 构对同级专业银行的信贷资金配额的控制局面。因此对于地方政府来说 仍然有干预人民银行分支机构活动的必要性和积极性。对人民银行分支 机构来说，没有明确的反干预的法律依据，不可能具有较大的监督和制 约于地方政府行为的能力和动力。 上述事实表明，地方政府干预人民银行分支机构的根本动因不在于 人行按行政区划设置，而在于其掌握着信贷资金分配权或是配额权，而 且这种不合理权力运用在很大程度上又取决于人为的因素，地方政府通 过干预活动就可以获得更有利于本地发展的信贷资金，形成“倒逼”机 制，影响货币政策目标的实现。 （二）从作用力的施力体和受力体方面分析，作为地方政府，干预 人行分支机构行为——生成一种作用力，施力体是地方政府，受力体是 人民银行分支机构，如前所述地方政府之所以干预人民银行分支机构行 为，有利益驱动因素，即对其有好处，是地方政府行为不规范的表现， 是地方政府职能错位的结果，所以不追究施力体而归咎受力体的认识实 在令人难以信服。虽然我们不回避这样的现象，人民银行分支机构在设
