分税制财政体制下,税种划分直接涉及到税种收入的归属,因而成 为政府间税收分配关系的核心内容。1994年,我国实行的分税制财政体 制,在中央与地方的税种划分上,还有不少问题需要研究。 一、税种划分状况的分析 这次分税制改革,将现行工商税制中的18个税种,划分为中央税, 地方税和中央地方共享税。 其中,划规中央的税种有:消费税,中央企业所得税,地方银行和 外资银行及非银行金融企业所得税,铁道部门、各银行总行、各保险总 公司等部门集中交纳的营业税、城市维护建设税和所得税。 划归地方的税种有:营业税,地方企业所得税,外商投资企业和外 国企业所得税,个人所得税,城市维护建设税,城镇土地使用税,固定 资产投资方向调节税,房产税,车船使用税,印花税,屠宰税,筵席税 ,土地增值税,遗产和赠予税。中央地方共享税包括:增值税,资源税 ,证券交易税。另外,关税,海关代征的消费税和增值税划归中央。财 政部门征收的农业税,牧业税,农业特产税,耕地占用税,契税划为地 从税种划分的格局看,中央政府经济政策的意图基本得到了体现。 一方面,贯彻了提高中央财政收入比重,表现在中央财政集中了税源、 税基较大的主要税种,并且在共享税分配中占较大份额,如增值税75% 上划中央财政,而增值税目前占全部工商税收的50%以上。另一方面, 体现了协调东部地区与中西部地区之间的利益关系。如将陆地资源税全 部划给地方,是考虑资源大多数分布在中西部地区,使资源优势转化为 财政优势,进而缩小与东部地区的经济差距。将地方企业所得税划规地 方财政,对于地方企业数额较大的东部沿海地区来说,财力潜力增大。 但也应看到,上述经济政策目标实现的同时,也带来了分税制方案 的不规范,使部分税种划分失去科学性和合理性。 一是政府间税种划分主要以税源的大小来确定,对一些税种的划分 和归属,缺乏科学的依据或标准。 二是在税种划分基础上,又交叉了其他分割标准,不利于政府间税 收分配关系的明晰化。表现在:按税种分,又按行业分。总体上将营业 税、城市维护建设税划为地方税,但又将铁道部门、各银行总行、各保 险总公司集中交纳的营业税、城市维护建设税划规中央税;按税种分, 又按级次分。根据企业所属级次不同,划分中央企业所得税、地方企业 所得税;按税种分,又按区域分,陆地资源税划规各地方,海洋石油资 源税划归中央。 二、税种划分的标准 如何科学地划分中央税和地方税,在这方面,市场经济国家多年来 形成的经验值得借鉴。归纳起来,划分税种的标准主要有三条: 1.税种的功能和政府的职能相关联。税收是政府行为,税种在中央 与地方之间划分的归属不同,对各级政府行为的影响是不一样的。因此 ,划分税种应考虑与各级政府所承担的职能相一致。虽然每一种税并不 能完全与各级政府的某项职能有必然的对应关系,但由于每个税种的功 能作用和产生的经济效应有所差异,其归属要求必然不同。 某些税种在经济增长中具有周期性变动趋势,对经济景气状况有自 动稳定效应,如实行累进税率的企业所得税;某些具有调节级差性质, 不均匀地分布各地区的如资源税;以及以支付能力为基础,具有再分配 功能的个人所得税。将这类税种交由中央征收管理,是中央政府履行实 现社会公平,对宏观经济调控的职能需要。 至于那些与地方经济发展密切相关,与区域性公共支出的受益相一 致的税种,如城市维护建设税,应列入地方税序列,以调动地方政府对 区域性社会、经济建设的积极性。 2.财政需要标准。政府职能的实现,需要有相应的财力作保证。税 种划分必须确保中央对地方财政的主导能力。因为,中央政府承担着对 社会、经济发展进行宏观调控的职能,需要有相应的财力保障。同时, 中央政府以转移支付方式对地方政府行为进行控制和利益诱导,以及调 节区域间经济差距,确保国家宏观方针政策具体实施。可以说,中央政 府宏观调控能力的广度和力度,很大程度上取决于所掌握财力的大小。 对于地方财政,虽然不要求他所组织的本级税收收入和本级财政支 出挂钩,收支自求平衡。但是,地方税种或税收数量过小,也影响地方 税体系健全。 3.税收的征管效率。某种税由中央统一征管或由地方征管,其组织 收入的效率高低是不一样的。因此,税种的划分不能不顾及税种征管的 难易程度、征管成本等因素。一般来说,税源涉及全国范围的税种,应 划为中央税;税源具有区域性的,适合于地方政府组织征收。税基富于 流动性的,应归属于中央。象与生产要素市场和产品市场相关联的税种 ,如增值税,其税基遍布全国,归于中央统一稽征,既可避免重复课税 ,又可降低管理成本,纳税人也不容易逃税。税基非流动性的税种,交 由地方政府管理,不易形成收入转移和纳税人避税。 三、税种划分的调整