我国国有企业改革的过程，从实质上说，是制度创新和制度结构变 迁的过程。这一过程的核心问题是要在向市场经济过渡时期，按照市场 经济的基本要求来重新确立国有企业的产权基础，建立新的约束机制， 使国有企业的行为合理化，具备建立现代企业制度的基础条件。本文拟 从理论上分析国有企业的最终所有权占有结构、约束结构及演进规律， 提出对国有企业改革的新思考。 一、国有企业的产权基础及最终所有权占有结构 在各种不同的社会经济形态下，权利的界定总是不可避免的，而在 以公有制为主体的社会主义市场经济条件下，明晰国有产权就更有其特 殊性和重要性。明晰国有产权实质上就是要打破传统的国有产权体制， 按照市场经济的要求，重新配置所有者与企业对国有资产所拥有的权利 和责任。实际上这是一种由充当国有资产所有者的政府命令和法律引入 实行的政府主导型产权制度的变迁。这一变迁过程，首要的任务应该是 如何明确政府手中的权力——最终所有权，使之与市场经济相适应。因 为最终所有权不仅决定着企业的重大经营决策和对经营者的选择，起着 搞活企业的根本性作用，更重要的是只有明确最终所有权，政府放权才 有了产权依据，国有企业法人财产权的界定才有了产权基础。这也是体 制转轨时期的特殊性所决定的。因此，明确最终所有权是产权清晰的前 从所有权的动态性和过程性看，市场经济关系对明确最终所有权有 三个基本要求：即必须有明确的权利行使主体；有明确的权利行使方式 ；有明确的权利行使范围。这三个环节之间存在着不可分割的有机联系 。其中一个环节不明确，最终所有权就是不明确的。分析我市的国有产 权，由于受公有制的基本规定和计划经济体制的影响，反映出三个方面 第一，最终所有权部门占有的不完整性和离散性。《全民所有制工 业企业转换经营机制条例》中规定，国有企业财产属国家所有，这种制 度的必然安排是由政府有关部门充当最终所有权主体，形成同一最终所 有权职能横向分立于不同政府部门的多极占有状态以及部门占有的不完 整性和离散性格局。如企业主要管理人员的任免权、重大投资决策权、 利润分配权等分别由政府的企业主管部门、计划部门和财政部门享有就 是体征。这种“分权占有结构”的显著特点是：政府的每个部门都不能 成为一个完整意义上的最终所有权主体。最终所有权主体实际上是由占 有部分权力的部门构成的不稳定的集合体。在集合体内，所有权的离散 度过大，部门的权利界区与责任范围难以界定，权责不对称的矛盾突出 ，工作起来互相推诿，谁都对企业享有权力，却谁也都不负责任。实际 上，对于享有不完整权力的部门来说，它也不可能承担起最终所有权集 合主体的整体责任，这就是这种“分权式占有结构”所决定的。这种结 构构成了国有企业走向市场的巨大屏障和对市场经济的重要制度性排斥 第二，权利行使方式的行政性和集合性。由于放权的改革思路本身 就不是对旧的最终所有权占有结构的制度性否定，因此，在最终所有权 行使过程中，不可避免地要产生两大矛盾。一是部门最终所有权职能行 政化与企业经营权市场化的矛盾。一方面，企业的经营权要按照市场经 济的规律去运作；另一方面，最终所有权又要按照计划经济的行政性方 式去行使，造成了企业经营权的行政化。导致企业不能完全遵循市场规 律去办事，走向市场则是空话。二是最终所有权的集合性与市场变化的 随机性的矛盾。受最终所有权占有结构的规定，国有企业的重大经营决 策是占有部分权力的政府部门的集体行动。这种权力行使的集合性使决 策程序复杂化。由于部门之间的协调困难，经常是一项决策、一个改革 措施多个部门反复研究，多重审批，效率低下。很多好的项目往往因为 一、两个部门“卡壳”而“搁浅”，使企业在激烈的市场竞争中失去机 遇。企业的所有权约束机制建立在最终所有权集合性和行政性行使方式 之上，其行为必然扭曲，也不可能真正达到搞活企业。 第三，权利行使范围的不确定性和不规范性。由于受最终所有权占 有结构的保护和利益的趋使，部门放权出现了中间截留现象，政府部门 常常以各种借口扩大自己手中的权力，造成了最终所有权的不确定性和 企业法人财产权的不稳定性。而且由于企业制度的不规范，不能在微观 上从法律角度加以规定，更加大了最终所有权的不确定性范围和区间。 企业法人财产权落实不足，不能按照市场的要求独立地经营、运作资产 ，闲置浪费严重，效益低下。 综上所述，计划经济体制残留的最终所有权占有结构是最终所有权 不能明确的根本性原因。国有企业改革恰恰就是在保持这种占有结构相 对不变的条件下，通过不断地改变企业经营权的占有方式而深化的，承 包、租赁、股份制等改革试点，都是在这样一个产权基础上的经营机制 的再造，由于最终所有权占有结构与市场经济不相适应，也就不可能形 成与市场经济相适应的产权关系，不可能创造出适应市场经济的现代企
