（文/李百冠 浙江农业大学教授） 保护耕地的极端重要性，正日益广泛地成为政府部门和土地学术界 的共识，但是人们对于如何切实有效地保护耕地，应当和必须采取哪些 控制手段和措施，则见仁见智，颇有争议。其中讨论热点之一是，在农 地转变为非农建设用地问题上，保护耕地和市场机制有无矛盾？ 有的认为保护耕地与市场机制有矛盾。理由是在土地市场机制作用 下，农村集体土地所有者受自身经济利益驱动，必将任意多卖地（所有 权或使用权），以获取高额报偿，致使越来越多的良田沃土变为非农建 设用地，而保护耕地则成为一句空话。 有的认为保护耕地与市场机制无矛盾，理由是任何市场都是自由加 秩序，市场机制并不排斥国家对市场活动的调控和管理。 有的认为保护耕地与市场机制在理论上无矛盾，但在实际上有矛盾 ，因为要想实现市场机制和宏观调控两者协调，事实上很困难。 还有的则认为，这个问题的准确提法，不在于保护耕地和市场机制 有无矛盾，而是在保护耕地的各种手段中，市场机制和宏观调控有无矛 盾，特别是市场机制和规划计划有无矛盾，以及能否和如何解决矛盾。 笔者认为最后一种提法抓住了问题的实质，并就此作些分析，略抒 管见，探求解决途径。 按比例原理行事要靠“双管齐下” 我国人多地少，耕地严重不足，由此引发了一系列尖锐而深刻的矛 盾，这就是人口、资源、环境之间的矛盾，“吃饭”和“建设”之间的 矛盾，增强农业基础和实现工业化、城市化之间的矛盾，如此等等，都 是非常棘手的“两难”问题。要想动手解决这些难题，就必须遵循土地 经济学的那些基本原理，如稀少原理、预期原理、资本化原理、替代原 理和比例原理〔1〕，并结合具体实际，制定目标、方针、方案、 办法 和措施。这里主要就比例的原理谈谈保护耕地中市场机制和规划计划的 所谓比例的原理，就是“把一切在经济上可供应用的土地按照比例 相称地使用到它的各项用途中去，务使一切需求都能得到最适当的满足 。”按照比例的原理利用可供利用的土地，就能达到“最大的效果”〔 2〕。我国人均占有耕地数量偏少，不能满足一切需要， 因此尤须力求 节约用地，并且按照比例用地。农业用地改变用途这一行为本身就包含 着一个矛盾，即在扩大非农建设用地的同时，相应地减少了农业用地面 积。我们对待这个矛盾唯一正确的态度，就是优先保证农业用地（特别 是耕地）的需要，同时适当满足各类非农建设用地的需要。问题是何谓 “优先”，何谓“适当”？这里就有一个“比例相称”的问题。在我国 ，由于人口、资源、环境、粮食都是“硬约束”，构成了“比例相称” 的前提条件，所以保护耕地就必然成为安排土地经济利用比例关系的出 发点和落脚点。 土地经济利用的比例原理，是在任何社会形态都一概必然要起作用 的客观规律，它“支配着土地利用的公私政策”〔3〕，所不同的， 无 非是这一规律的实现方式，在国家和地区之间因社会制度或经济体制不 同而存在差异。然而国内外长期实践的正反两方面经验一再表明，要按 照比例原理经济利用土地和切实保护耕地，市场机制和政府干预两个方 面都必不可少。土地经济运行中的市场机制能为土地资源合理配置提供 指南，带来活力和效率，但也存在着自发性、盲目性和滞后性等缺陷。 如果国家不对城乡土地市场活动加以正确的指导和调控，也难以自觉地 按照比例原理行事。那么不仅土地资源无法实现优化配置，还会造成农 地改变用途失控，耕地保护也就流于空谈。另一方面，在传统的计划经 济体制下，排斥了商品经济和市场机制，实行决策高度集中，以指令性 计划和单一的行政手段配置土地资源，难免造成主观主义、官僚主义和 瞎指挥，不能针对客观实际情况按照比例来分配使用城乡土地资源，以 致往往事与愿违，只会浪费破坏土地资源，而难以合理利用和保护耕地 我国建立社会主义市场经济体制改革的总目标，是要充分发挥国家 宏观调控下的市场机制对于资源配置的基础性作用，要把保护耕地的基 本国策付之实施，当然既要发挥市场机制的作用，又要加强宏观调控。 而且根据现时我国的情况，由于农村中的土地市场远未发育成熟，即使 在那些经济发达地区的农村，也还只有土地初级市场甚至有的还处于萌 芽状态；而在绝大部分农村，则除了作为“准市场”的国家征用集体土 地之外，尚未形成典型意义的土地市场；又由于耕地对于国计民生的极 端重要性和我国耕地严重不足，耕地本身也不能和一般商品和其他生产 要素同日而语，乃是所有权和使用权受到国家严格限制、商品化市场化 程度相对较低的一种“准商品”，因此国家加强对耕地及其市场活动的 指导、控制和管理尤为重要。而且，在国家对耕地实行经济、法律、规 划以及必要的行政手段所构成的宏观调控体系中，土地规划和计划具有 特别重要的意义和作用，是保证农村集体土地在切实保护耕地的前提下 按照比例合理分配使用不可缺少的重要手段。当然，社会主义市场经济
