大学章程治理要素的国际比较

      前言

      加快中国特色现代大学制度建设，推进学校内部治理结构改革，完善大学章程建设，已成为当前国家教育体制改革的重要内容。米俊魁指出，所谓大学章程，是指为保证大学自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的、基本的事项作出全面规定所形成的规范性文件。[1]在不同的国家和地区，大学章程的治理要素存在一定的差异性，同时也呈现出一定的共性。综合比较①可以发现，尽管章程的具体表现形式千差万别，但章程中所涉及的核心问题基本都包括外部治理和内部治理两大问题。一般认为，外部治理主要涉及大学与外部关系。洪源渤认为，大学内部治理结构是关于大学内部决策权、执行权和监督权的配置。[2]除此以外，伯恩鲍姆认为大学治理还包括教师权力的配置。[3]克拉克·科尔则认为，大学治理必须考虑大学是由多元社群组成的。[4]因而大学内部治理还应包括共同治理（利益相关者参与）和纵向管理（院系）问题。本文从这些问题出发，对部分国家和地区的大学章程治理要素进行比较研究，旨在指出大学章程建设应当注意的治理要素，并指出若干对大学章程治理要素的认识误区。

      一、大学与外部关系

      1.大学与政府关系

      一般认为，大学与政府关系是大学与外部关系的重要内容。但通过表1 的比较可以发现，大部分国家和地区的政府与大学关系是通过专门的法律或特许状来界定的，如美国的州高等教育立法、英国的《1992年继续及高等教育法》、《德国高等教育总法》、州颁布的《大学法》，英国和美国早期大学的特许状其本质也是由政府（国王）颁布的法律文件。以美国为例，刘承波指出，目前美国的大学治理是州管理的公立大学和拥有自主权的私立大学并行发展的局面。根据各州高等教育立法，州层面一般设立高等教育委员会对大学实施管理。[5]日本国立和公立大学法人化改革使国立大学和公立大学从政府的行政机构中分离出来。《国立大学法人法》规定，大学享有较大幅度的经营自主权，但是同时也要求大学必须获得财政上的自立，并且承担更多的责任。中国《高等教育法》和《民办教育促进法》分别规定，中国公立大学是教育行政管理部门下属的事业法人，赋予了大学一定的自主权；民办大学是民办非企业单位法人，同时接受教育行政管理部门的指导。

      

      也有部分国家和地区的大学章程对大学与政府关系有所阐述。例如耶鲁大学的章程包括了特许状（charter）和《耶鲁大学章程》（bylaws），特许状赋予了耶鲁大学特许自治权，章程中则规定了康涅狄格州州长和副州长是耶鲁大学董事会的当然成员，体现了州政府对私立大学内部管理的介入。《柏林洪堡大学章程》第一条就规定了政府与大学的关系，联邦州拥有法律监督权力。香港各高等院校均依据本身的法定条例（ordinance）成立，无论在课程与学术水准的控制、教职员与学生的筛选、研究的提出与进行，以至资源的内部调配等方面，都享有相当大的自主权。

      2.大学的外部人治理

      尽管许多国家和地区的大学在管理活动中都会积极吸纳社会人士和校友的意见，但最为独特的还是美国大学实行的外部人治理，作为最高决策机构的董事会成员一般全部由外部人组成。欧阳光华认为，美国私立大学董事会具有自我存续性（self-perpetual），董事成员一般由现任董事会成员根据《法人法》选举产生或通过校友选举产生。[6]以《耶鲁大学章程》为例，董事会共计19 名董事，3 名为州教育官员，6 名为校友代表，10 名为原董事继承人。《密歇根大学章程》则规定，董事会共计9 名董事，除校长外其他董事均由两年一次的全州选举产生。

      二、大学内部权力配置

      纵观世界各个国家和地区的大学章程，普遍对内部权力配置做出了明确的规定，发挥了“大学组织法”或“大学内部组织规程”的功能，并且一般都占据了大学章程的较大篇幅，可见这是大学章程最为核心的内容。从权力配置的角度来说，主要包括决策权力、执行权力和监督权力，体制上相应包括决策体制、执行体制和监督体制。

      1.大学决策体制

      许多国家和地区的大学章程一般在醒目位置对大学内部治理结构中的最高决策机构（一般也是最终决策机构，或称为最高管制机构）做出规定，具体包括人员产生、规模及人员构成。如表2 所示，绝大部分国家和地区大学的最高决策（治理）机构是董事会（或理事会），并且董事会（或理事会）负责任命校长担任学校的最高执行长官。日本在2003 年法人化改革前属于“教育部控制模式”，改革以后确立了“法人”模式。只有法国、中国有所例外，《法国教育法典》规定，法国大学的最高决策机构是三个委员会（见表2）。马陆亭认为，法国大学校务委员会是法国大学的决策机构，负责决定本校的政策，尤其是审定与政府签订的合同内容，决定预算和决算，分配人员编制等事项。[7]中国是唯一一个由执政党委员会担任大学最高决策机构的国家。