高校章程制定工作全面启动后的思考

      2011年11月28日，《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《办法》)以教育部第31号令的形式颁布，并于2012年1月1日起施行。为推动《办法》的贯彻实施工作，教育部办公厅颁发通知要求全面部署高等学校章程建设工作，推动所有高等学校在2012年内全面启动章程制定或修订工作，做好章程制定的分类指导与试点工作，建立健全章程核准程序与机制，并明确了“章程建设在完善现代大学制度，推动高等学校依法治校、科学发展中的基础性地位和重要作用”。这是中国高等教育发展史上具有里程碑意义的重要事件，它将结束高等学校长期以来无章办学的历史。虽然，章程制定是完善现代大学制度建设、推动学校科学发展的重要内容，但是现代大学制度建设尚处在进程之中。因此，我们需要兼顾改革过程与成果规范的统一，并以此来对待高校章程的制定工作，使其起到应有的法律效力。

      一、章程对高等学校科学发展的保障作用

      章程是约定和阐述独立主体的使命、界定内部各利益关系的责任和义务、处理主体与外部利益相关方的关系的准则，是书面写定的有法定意义的组织规程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)在“完善中国特色现代大学制度”一节中明确提出了“加强章程建设”的具体要求。目前，教育部又开展了以推动《办法》贯彻实施为主要内容的高等学校章程制定全面启动工作，预示着高校法人地位将进入实质性落实阶段。

      (一)大学章程所具有的法理作用

      现代大学传承于中世纪的欧洲大学，大学章程首先也是舶来之物。但是，现代社会办学不仅是高校内部的事情，还涉及学校与政府、与社会各方面的关系，章程因此而又有其新意。章程就是规矩，体现着法治精神，有“大学宪法”之称。从国外大学章程的作用来看，所具有的法理意义主要是：

      1.章程是大学依法自主办学的产物。在中世纪，大学经由特许状而获得独立于出资人和举办人的独立法人地位，享有学术自由和独立的财产权，并享有独立于股东或发起人的永久存续权。由于各个时期不同国家的大学发展背景的差异，大学组织规程有其不同的表述方式，其历史脉络总体上是先有特许状后有章程，但后来因时代和国别不同它们也交织在一起。按照传统，大学特许状一般由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利。在地位上，大学特许状似乎像当今的执照或政府批文，是界定大学与政府间权利义务关系的法律性文件。但其内容又规定得非常详细：确立大学特许法人的法律地位，规定大学内部法人治理结构，纲领性地划分大学内部各方的权力、职责。

      为了保障大学拥有的办学自主权，先通过立法确立大学的自主地位，再通过章程确定其运行规则，是现代西方市场经济发达国家的普遍做法。法国有关高等教育法案赋予了大学的教学与学术、行政与财政自治权利，规定了以科学、文化和职业为特点的公立机构为国立高等教育和科学研究机构，具有法人资格，在教学、研究、行政、财政方面享有自主权，同时又要求大学依据法律由校务委员会的多数决定自身章程和内部结构。英国大学自古就有高度自治和学术自由的传统，在法理上大学和学院属于“私人部门机构”(private sector institutions)，拥有很大的自主权，大学特许状、章程对此均有明确界说。引导19世纪初期德国大学改革的思想家们认为，大学只有获得自由，才能很好地完成历史赋予它们的使命，而大学自由的制度保障只能是大学自治。在这一大学理念指导下形成的制度中，大学虽为政府所立，却享有充分的自治权。日本在法人化改革中产生的《东京大学宪章》中提到：本宪章是关于东京大学的组织结构、管理运营的基本原则，对于东京大学相关的规定，必须依据本宪章的基本意旨进行解释和运用施行。

      大学因自主办学而需要有章程，大学章程会同有关法律，厘清了大学和政府及其他社会组织的界线，明确了大学自治的空间和自治权的范围，因而成为大学运行的合法依据，也从根本上确立了大学的管理运行体制。

      2.章程是外部对大学实施影响的产物。西方大学自成立以来，就一直是政教双方争相争取的力量，并因特许而获得自治权利。但是，大学的成长发展从来就不是孤立地自治，自诞生以来也从来就没有实现过完全的自治。“在其作为一个学术机构出现之后，就一直处于不同社会势力和力量的作用之下，最初是教会、皇帝、国王和城市的交互影响，之后是政府、市场和科学的相互作用。”[1]因此，自治是一个程度和范围的概念。

      历史上，特许状或大学章程本来是大学自治的象征和保障，但在强权面前它们又是脆弱的。虽然教皇和法国国王相继给予巴黎大学以司法特权，但权力毕竟掌握在当权者手中，干涉大学自治易如反掌。如，13世纪中期，法国国王亚历山大四世通过发布“新的光明之源”谕旨，表示支持托钵会修士，并毫不犹豫地取消了大学的特许权。随着西欧民族国家的进一步兴起，大学更进一步从桀骜的“国王的大公主”成为“国王的掌中之物”[2]。

      大学不能超越社会而独立发展。章程或特许状既是大学自治的保证，也是政府参与大学治理的机制。英国牛津大学从早期教皇特许，到1571年牛津和剑桥两所大学的成立法案(Act)对其法人地位的确认，再到1636年查理士一世的皇家特许状(the Great Charter)对大学权力的强化与分配，以及从多个章程版本的并存，其修改要不要得到枢密院批准，再到2002年“女王会同枢密院”(Queen-in-Council)审议批准的新章程生效，无不体现出外部与大学之间及大学外部相互之间对大学的控制、妥协与协商。日本大学宪章的英译名是charter，也即英国特许状的译法，作为新制定大学章程的日本选用charter作其英文用语，不能不让人感受到政府影响的作用。