大学章程制定主体及其相关问题探讨

      中图分类号：G649.20 文献标识码：A 文章编号：1673－8381（2011）06－0001－07

      主持人言：大学章程作为理顺大学与外部组织关系和维持大学内部管理秩序的纲领性文件，是大学赖以生存和发展的基础，是大学“自主办学、学术自由、教授治校”的根本性依据。根据教育部法制办的调查，2007年我国共有563所大学（主要是公办大学）报送了章程，占当时全国大学的21.1％。其中教育部直属大学中有23所，占直属大学的31.5％。从已制定的大学章程文本来看，虽然具备了基本的法定内容，但结合学校自身实际对法定内容进行创设性规定的不多，章程形式与内容存在千校一面的问题。2011年3月27日，在北京大学教育法研究中心和宪法与行政法中心举办的“大学治理与大学章程理论研讨会”上，教育部政策法规司司长孙霄兵表示，教育部将出台制定“大学章程”的办法，该办法涉及“权利与职责”、“自主与自律”、“内部与外部”等关系。本专栏认为，我国应以制定大学章程为契机，推动大学“去行政化”的进程，促进大学依法实施“自主办学、学术自由、教授治校”。为此，本专栏第五期设专题“大学章程研究”，对制定大学章程的意义、内容、原则与策略进行了较为全面的探讨。本期继续设“大学章程研究”专题，选择《大学章程制定主体及其相关问题探讨》和《大学章程制定的理性思考》这两篇文章，就大学章程制定主体，大学章程制定权与大学自治权的关系，制定大学章程要平衡普适与个性、现实与理想、国际与国情之间的关系等问题，结合我国实际进行了理论探讨，希望对我国制定大学章程有指导价值。

      （《高校教育管理》“专题研究：大学章程”栏目 特约主持人 刘尧）

      作为大学内部之“宪法”的章程，其制定对大学自治的重要性不言而喻。而章程制定主体，在很大程度上决定了章程内容关涉的实质，决定了能否真正实现大学自治。可以说，制定主体的确定，在源头上就为章程对大学自治的保证奠定了基础。大学章程制定主体所拥有的大学章程制定权与大学自治权在本质上是何关系？域内外的实践如何？理论层面的理想状态又当如何设计？本文试图从最本质的大学自治权出发，结合实践，最后落实到应然考量，对上述问题做一简要探讨。

      一、章程制定权与大学自治权

      章程制定主体即为拥有章程制定权的主体，而章程制定权又是大学自治权的核心，因此，在探讨制定主体之前，有必要从更本质的层面上做一梳理。

      如果将大学章程类比为大学的“宪法”，从作为表达一种意志和决断权力的角度来讲，章程制定权与“制宪权”类似。制宪权作为一种政治意志，是制宪权主体对自身政治存在的类型和形式作出具体决断的权力，而宪法即是这种政治意志被表达出的结果——一个决断，宪法法规（即我们习惯上所称的“宪法”）是这个决断的规范表现形式[1]。同样，章程这一大学内部的“宪法（法规）”，是制定权主体对大学这个统一体存在的具体形式做出的决断的规范表现形式，这一“决断”主要涉及大学的内部权力结构和相关主体的权利义务。这一“决断”，在内部的最高层面上宣示了大学自身对成员的管理权，在外部与国家关系的层面上界定了大学的自主权，可以说，对内的管理权和对外的自主权的结合构成了大学自治权的界限和范围。

      而章程制定权与大学自治权的关系不仅表现在上述与制宪权的相似点上，还表现在与制宪权的不同点上。章程制定权一般由举办者或其代理人/代表① 及相关利益主体代表来行使。对于大学成立前章程制定权行使的情况与制宪权一样，是在决断确定的具有某种存在类型和形式的统一体成立之前行使的。但不同的是，由于国家的所有利益相关者即为人民，因此，由人民行使制宪权具有正当性；而大学的利益相关者则不仅局限于举办者，还包括在大学成立前就存在的利益主体——例如为设立大学已经存在的部分教师，其他资助学校的人，甚至是相关的社会公众（例如可能进入该大学的学生）或者是他们的代表，由于章程的内容在很大程度上涉及内部权力结构和内部成员权利义务，而上述举办者或其代理人/代表之外的两种利益主体无疑就是（潜在的）内部成员，因此，如果忽视这部分主体的利益而由举办者或其代理人/代表来制定章程，则谈不上以这些主体为主的大学在成立后的自治。对于大学成立后的情况，举办者在作出成立统一体的决定时并没有对其存在的具体形式一起作出决定，因此，这一决定也与制宪权的上述“决断”不同；而这一不同无论是有意还是无意为之（实际情况中大多属于后者），其实最后都通过以大学内部权力机构为代表的内部利益主体构成的大学实现对其本身的自治。

      因此，可以说，章程制定权是大学自治权的核心，大学自治是依章程而治。实际上，在词源上，“自治”就是自我规定的意思，表示自己规定自己权利的权限，如果承认大学享有充分的自治，就意味着享有自己规定自己的权利；反之，如果大学有自己规定自己的权利，那么大学才能享有充分的自治。所以，在大学自治的系谱图上，章程的制定通过作为其结果的章程实体，辐射至大学的内部权力结构和相关主体的权利义务，辐射至章程之下的大学规章规则等，甚至辐射至大学与外部力量之博弈和平衡的动态结构及其结果②。

      章程制定权作为大学自治权的核心，在法治原则之下来源于法律的授予。那么，法律授予的对象是谁？即谁可以行使制定权，谁是制定主体？按照“大学自治权”的表述，制定主体似乎就是大学，但仔细考量却并非如此简单。

      首先，当举办者（国家，或者是组织和个人）决定设立一所大学时，按照法律的授权，大学成为一个法人的首要条件是具备章程，换言之，章程必须在大学成立之前就被制定，而此时，既然作为法人的大学还不存在，也就没有“大学制定章程”可言了。在这种情况下，一般认为，应当由举办者和大学成立前已经存在的相关利益群体——例如部分教师（1995年《教育法》规定设立学校必须具备合格的教师）、其他资助学校的人、甚至是潜在的学生，或者是他们的代理人/代表等——组成的机构来制定。其次，对于很多已经成立的大学来说，抽象的“大学法人”显然也不可能成为制定主体，由大学内部的权力机构来制定无疑是合乎常理的选择。