2011年11月，奥巴马总统在借出席东亚峰会与缅甸反对派领袖昂山素季通电话以后，又派遣国务卿希拉里·克林顿访问缅甸。希拉里访缅期间会见了缅甸总统吴登盛等政府高官和昂山素季，宣布了美国对缅政策的一系列新举措和新设想。此后美国政府、国会等采取了一系列对缅后续外交举动。 一、美国对缅新政策的主要内容 希拉里访缅标志着美国开始全面调整实施多年的对缅单边制裁政策，开启了美缅关系正常化进程。综合美国政府近期的一系列表态和行动，其对缅新政策有三根支柱。第一根支柱是恢复美缅正常外交关系，解除对缅甸的外交封锁。美国对缅制裁大致可以归为政治制裁、经济制裁和军事制裁三大类。其中政治制裁包括政治谴责、外交关系降级、禁止缅甸人员访美、在国际场合封锁缅甸等等。①1988年缅甸政局突变之后，美国召回驻缅大使，把两国外交关系降为代办级。后来小布什政府进一步加大对缅甸的政治谴责，联合欧盟、加拿大等西方国家在联合国、东盟等多边外交场合封锁缅甸。2009年奥巴马政府上台后，一度启动对缅“接触”政策，缅甸外长和总理先后获准访美。但由于美国内压力和缅甸民主化进程缓慢，美国此时并未正式放弃对缅政治制裁。②此次希拉里访缅，表明美国正逐步中止对缅甸的政治制裁，转而将缅甸作为奥巴马实用主义“接触”政策的重点对象国。其标志之一是希拉里访缅期间明确表示美将重新向缅派大使，重建美缅正常外交关系。③此后，美国总统、国务院官员和部分国会议员纷纷称赞缅甸已出现“进步曙光”、政治改革取得“里程碑式进展”，暂停了对缅政治谴责，仅仅保留敦促缅甸政府继续改革的政治警告。④与此同时，美国还停止了在国际舞台上对缅甸的“封杀”，奥巴马在出席巴厘岛东亚峰会期间默许东盟批准缅甸担任2014年东盟轮值主席国。标志之二是美国访缅官员层级较高。希拉里是美国50年来首位访缅的国务卿，这尤其传递了美国有关恢复对缅外交关系的重要信息。标志之三是美国对缅政策调整计划周全、统筹全局。奥巴马此次宣布对缅政策调整是在2011年11月的东亚峰会期间，这一时机选择迎合和借助了东盟对于缅甸局势稳定的要求。东盟近年来正积极推动地区一体化进程，争取在2015年建立政治、经济和社会文化等三个共同体。为减少中国的疑虑，希拉里访缅前后，美国政府曾多次宣称美缅接触不针对中国。⑤可以说，美国此次对缅政策调整一开始就从地区战略的高度加以考虑，表现出美国对缅新政策是经过深思熟虑的战略谋划。 第二根支柱是在一定条件下逐步减少对缅经济制裁。美国对缅经济制裁包括投资、贷款、援助、金融、贸易等多个方面，由国会历年通过的多项立法来保障实施。⑥取消美国的经济制裁，对缅甸经济发展至关重要，也是缅甸缓和对美关系的主要利益诉求之一。2011年以来，缅甸通过一系列政治和经济改革向西方展现“进步曙光”⑦，美国则及时给予“胡萝卜”表示奖励。这种被美国参议员麦克康奈尔称为“互利(reciprocity)”的模式，⑧在美缅之间建立起了初步信任和良性互动，推动了双方关系的重大改善，而解除经济制裁是缅甸最希望得到的“胡萝卜”之一。希拉里访缅期间明确谈及这一问题。她表示，虽然美国解除对缅经济制裁还“无时间表”，但美国政府将考虑“采取小心的步骤”，在与缅甸的改革相“匹配”的前提下，于未来调整对缅经济制裁政策。⑨这表明，美国将来可能会在缅甸能够满足美国各层次条件的前提下，逐级放松和减少对缅经济制裁。从希拉里的表态看，未来美国减少对缅经济制裁仍将按照“缅甸满足要求、美国给予回报”的“互利”模式进行。美国之前提出的释放昂山素季等政治犯、建立民选政府、进行经济改革、与少数民族武装实现和解、打击毒品犯罪等条件，目前都已在不同程度上得到了满足。⑩下一步，美国能否完全取消经济制裁，还会提出什么新条件，而缅甸能在多大程度上满足美国的要求，则是美缅关系能否进一步发展的关键。 美国现有的对缅制裁政策是依据国会立法而实施，因此解除对缅制裁也需要国会投票通过。这需要经过国会专门委员会进行调查、提交报告、举办听证会，两院的提案、辩论、投票、通过、颁布等一系列国会立法过程，即使进展顺利，从启动到最后实施也至少需要一年以上时间。2012年1月，美国参议院和众议院相关议员相继访缅，显示美国参众两院已经启动解除对缅制裁的相关调研进程。(11)最近美国已宣布取消对缅部分制裁。2月7日，美国发表一项声明说，由国务卿希拉里签字，取消了根据《2000年贩卖人口受害人保护法》对缅实施的部分制裁。取消这些制裁之后，美国将同意世界银行、亚洲开发银行和国际货币基金组织等国际金融机构派遣评估团，对缅甸提供有限技术援助。 第三根支柱是继续保持并加大对缅甸的直接援助，以影响其政情和公民社会发展。这是美国长期对缅战略的重要支柱。在对缅采取外交封锁和经济制裁的20多年间，美国一直对昂山素季和缅甸民主反对派给予支持。缅甸政府能否给予昂山素季相应的政治地位，也是美国此次调整对缅政策的重要前提。从美国近期的表态看，美国对缅新政策蓝图中仍保留对缅内政进行干涉的选项。一方面，美国仍然坚定地支持昂山素季，提升其在缅甸的政治影响力。奥巴马总统与昂山素季通电话，希拉里和随后到访的美国参、众议员也都与昂山素季会面，强调她的作用。这一姿态有利于奥巴马政府对缅新政策获取国内支持，有助于美国在“人权外交”和“接触政策”之间营造一种可以寻求平衡的空间。另一方面，美国将利用两国关系缓和的机会，加大对缅甸社会的直接影响。希拉里访缅期间承诺对缅提供120万美元支持其改革，包括支持小型金融企业、医疗和地雷受害者，体现了美国欲在缅甸推动经济改革、通过公共外交争取人心的战略意图。
