冲突与合作是国际政治研究者的经久话题。现实主义理论家关注冲突问题，探讨国际权力分配与国际冲突的关系。自由主义理论家关注合作问题，偏重国际制度对国际合作的意义。治理恐怖主义则是一个涵盖了冲突与合作的课题。“9·11”事件发生后，国际社会充分认识到恐怖主义的巨大危害，并致力于打击各类恐怖主义活动。在这些努力中，美国的单边主义方式占据主导地位。它强调利用强权打击恐怖主义，反映出国家与国家、国家与非国家行为体之间冲突的一面。考虑到单边主义政策无法解决恐怖主义的跨国流动问题，即使在其单边主义影响最盛的时期，美国也采取了多边主义的政策以争取其他国家的合作，这体现了治理恐怖主义对制度的需求。联合国制裁恐怖主义机制(下文简称制裁机制)正是这种需求的产物。当前，国内外研究美国单边主义反恐政策的成果很多，但系统分析制裁机制与国际反恐合作的成果仍然有限。 国内外的国际法和国际政治学者都对制裁恐怖主义机制进行了研究。国际法学者关注它的程序和价值缺陷，认为机制缺乏正当的列名和除名程序，并违背了人权原则。①国际政治学者则侧重于探讨该机制所处的困境、机制运作所依赖的动力和缺陷。加拿大学者卡尔娅妮·莫莎妮(Kalyani Munshani)指出，联合国反恐清单机制的运作由国家间的利益冲突推动，这些冲突使综合清单具有一种静态性质，因而不能满足国际反恐的需要。②美国圣母大学法学院的吉米·古诺(Jimmy Gurulé)教授探讨了制裁机制在冻结资产方面的困境，并认为这种困境的原因在于成员国的不合作。他建议，主要国家应当发挥反洗钱金融行动特别工作组(FATF)的作用。对于那些不服从制裁制度的国家和地区，由金融行动特别工作组将其列入不合作的名单(the FATF list of non-cooperative countries and territories[NCCT])并予以公布。③显然，他希望美国在其中发挥领导作用，并进一步施加压力以迫使他国合作。该建议的前提是，不触动美国的制度霸权。国际法学者要求反恐不能违背人权，这有其合理性。相比之下，西方国际政治学者的建议则更多地着眼于为西方的外交政策服务，在忽视发展中国家的需求和利益的情况下，一味强调反恐的合法性与合理性以及他国制裁恐怖主义的义务。虽然相关的学者注意到了机制在推动国际合作方面的不足，却没有深入探究成员国不合作的根本原因。而且，他们也没有客观地评价制裁机制对于国际合作的贡献和不足。本文尝试对此作出分析。 联合国制裁恐怖主义机制是联合国制裁塔利班、基地组织及与其相关的个人和团体的规则、机构包括决策程序的总称。“9·11”事件后不久，安理会推动了这一机制的形成，它的前身是制裁国家的机制。1999年，联合国设立了制裁阿富汗塔利班政权的1267委员会。由于该机制不能有效解决恐怖主义的问题，联合国又通过1333号决议(2000年)，将制裁对象扩大到基地组织，并增设了监测机构。由此，制裁恐怖主义机制初步形成。2002年阿富汗战争后，随着塔利班下台，安理会出台1390号决议(2002年)，进一步扩大了制裁对象，将与塔利班和基地组织相关的个人和集团也包括在内。到2004年，安理会改组和强化了监测机构，设立了分析性支助和制裁监测工作小组(下文简称监测组)。至此，联合国制裁恐怖主义机制正式形成。它由决议形成的规则(设立综合名单、冻结资产和武器禁运等举措)和机构(1267委员会和监测机构)组成。制裁机制对国际反恐合作有哪些贡献？在多大程度上促进了国际合作？哪些缺陷限制了它发挥作用？为回答这些问题，下文将首先评估该机制的功能和不足，然后探讨这些不足的根源，最后加以对策分析。 一 制裁机制的功能 国际机制的功能，一般指机制所带来的行为模式的后果。④在罗伯特·基欧汉看来，国际机制有两大功能：一是惩罚功能。对故意违反机制的国家行为，机制具有惩罚作用；二是服务功能。机制为成员国提供高质量的信息，减少信息不确定性。⑤在国内学者门洪华看来，国际机制的功能还应该包括示范作用、规范作用和约束作用。⑥综上，对于国际合作而言，国际机制具有五大功能。不过，由于制裁恐怖主义机制应对的目标是非国家行为体，它的功能设计有别于处理国家间问题的机制，主要体现于该机制的惩罚作用。制裁机制在联合国里运作的方式只对成员国产生一种隐性的惩罚功能。如监测机构会把国家的不作为或不合作行为记录在案，甚至写进监测机构的报告。一旦这些报告成为联合国的正式文件，就会被永久记录，而有损相关成员国的名声。虽然如此，由于联合国有关制裁机制的一系列决议都没有明确规定对违规国家的惩罚。因而，国家间机制意义上的惩罚作用不适用于制裁恐怖主义机制。因此，制裁机制的功能主要体现于以下四个方面。 (一)示范作用 示范作用，指机制给国际政治行为体带来新的主观认知与互动关系。⑦而且，在新认知的基础上，国际机制会促进国家形成模式化的新行为和对他国如此行为的预期。制裁机制通过以下三种方式为成员国带来了新的认知与互动关系。
