世界主要安全问题与安理会的“安全应对”

      《联合国宪章》规定，联合国的首要宗旨是维持国际和平与安全(第1条)。在实践中，“为保证联合国行动迅速有效”，由联合国安理会代表联合国履行维持国际和平与安全的主要职责(第24条)。当出现危及国际和平与安全的情势时，安理会有权依据《联合国宪章》第六章(调解条款)或第七章(强制条款)内容，建议和决定采取恢复国际和平与安全的集体行动。因此，安理会决议是国际社会在联合国框架下应对国际冲突以及进行国际冲突管理的主要尝试。安理会决议彰显了联合国在维护国际和平与安全方面的重要作用，同时在一定程度上表明了世界主要安全问题的现状及走向。

      一、联合国安理会的“安全应对”程序

      一般情况下，联合国安理会维持国际和平与安全的主要程序可以概括为：问题识别(Problem Identification)—达成共识(Consensus Building)—冲突管理(Conflict Management)，即联合国安理会将重要事项列入(尤其是长期列入)其议程，识别出一种“存在性”的安全威胁；在凸显其重要性的基础上，尽早就某一问题达成共识，推动相关规范和标准的建立；在矛盾依然没有缓解的情况下，组织国际社会用维持和平或建设和平等方法进行冲突管理。

      具体来说，问题识别的基础是，会员国提供的决议草案能够较为准确地反映国际冲突情势的严峻性以及进行冲突管理的必要性和紧迫性，并据此求得大多数安理会成员国，特别是常任理事国的认可。问题识别的作用之一是发挥了世界安全“晴雨表”的重要功能。2000-2010年是危机和变革的时期，也是合作和发展的时期。在这一时期，发生了许多重大事件，比如“9·11事件”、伊拉克战争、国际金融危机、发展中国家群体性崛起等。凡是能够影响国际关系重大变革的安全要素都能在安理会决议草案中得到体现。问题识别的作用之二是对安全威胁进行识别，并提供相关问题的专门知识。在安理会具体辩论阶段，决议草案将向国际社会提供相关问题的权威性咨询意见和专门知识。问题识别的作用之三是确立联合国安理会对相关安全事项的管辖权。

      达成共识的基础是安理会成员国，特别是常任理事国对主要问题没有异议(没有否决票出现)，从而能够确保相关决议草案顺利通过。冷战时期，由于大国特别是美苏间的严重对立，否决权被频频使用，安理会要顺利通过某项决议并非易事。冷战结束后，特别是进入21世纪，大国之间的关系由对抗走向缓和，五大常任理事国更加慎用否决权，因此安理会通过决议的数量有所增加。截至2011年9月，五大常任理事国共行使否决权266次，而2001-2010年间仅行使否决权15次，其中美国行使否决权9次、俄罗斯行使4次、中国行使2次(见表1)。与之相应，安理会以协商一致方式通过的决议大幅度增加，即安理会达成共识的数量在增加。安理会决议如能够获得一致通过，仅在形式上就具有重要的象征意义，即国际社会对某一重大安全问题有高度共识。大国协商一致的情况越多，联合国在解决危机和冲突管理方面的作用就越大。

      

      联合国安理会讨论议题(即问题识别)、通过决议(即达成共识)的过程被看作是某一问题“安全化”(securitization)的过程——通过为某个议题贴上“安全”标签，它就成为一个安全问题。“安全化”是一项国际规范从兴起(Emergence)、普及(Cascade)到内化阶段(Internalization)的主导性动力。换言之，当对一个议题启动“安全化”时，一项国际规范就可能产生；随着国际规范诞生背后的安全化逻辑的扩散和被其他国家所接受，国际规范便逐渐得到普及和内化。①由于联合国安理会所拥有的特殊权威，特别是在国际安全领域，联合国安理会被视为关键的国际规范倡导者(Norm Entrepreneur)，拥有在一个对规范存在高度争议的环境中劝说相关国家接受其所界定规范的绝对权威和能力；通过议题讨论和决议通过使相关国家成为规范的追随者(Norm Follower)。

      在联合国安理会完成问题识别、达成共识等工作之后，冲突管理便成为下一阶段的核心任务。冲突管理的内涵及方法会随着世界安全问题的变化而变化。21世纪头十年，由于安全的内涵不再局限于军事安全，对经济福利、政治稳定、社会和谐、人民的卫生健康和环境的威胁，都足以危害一国的安全。因此，必须将冲突的观点从“控制”(control)转变为“管理”(management)。②在这一阶段，安理会决议将在国际社会形成一种更广为接受的规范，甚至内化为一种冲突管理的文化或价值观。维持和平行动与建设和平行动是目前联合国安理会最主要的冲突管理方式。理论上讲，维持和平行动只强调实现停火，这是“消极和平”(negative peace)的基本条件；建设和平行动则要实现“积极和平”(positive peace)，即要消除冲突产生的根源。

      二、世界主要安全问题：冲突地区及类型分析

      通过对安理会决议所涉地区进行分析，冲突地区遍布亚洲、欧洲、非洲、美洲，其中非洲大陆是冲突的重灾区。就冲突的烈度和频度而言，非洲＞中东＞欧洲＞亚洲＞美洲(见图1)。