全球治理的结构与向度

      一、全球治理理论的多样性

      治理(governance)的概念不是国际问题研究领域的产物，而是政治学相当古老的一个概念。在西方现代政治学中，治理绝不是指那种依据国家强制性权力维系的统治形态，而是指社会政治共同体成员，以公益为基础，以共同参与、民主协商的方式形成的决策机制、社会政治管理方式，以及由此而构成的社会政治体制。它既体现政治共同体内部成员之间的权力关系，也反映共同体成员对社会、法律规范的自觉遵从。治理概念的应用并不局限在国家或国家内部各层行政实体范围内，还被广泛应用于一般社会组织和经济组织方面，例如，“协同治理”和"IT"治理。其中"IT"治理，并不仅仅反映网民与网络管理者之间的关系，而且还包括电子政府，特别包括公民电子投票以及通过网络形成的公众舆论。此外，"IT"治理在工会组织以及一些非政府组织中也得到广泛的应用。

      但是，从政治学的治理概念到全球范围内的治理概念，绝不是那么轻易而成的。全球治理理论形成于20世纪90年代初期，由美国学者詹姆斯·罗西瑙最初提出全球治理的概念。各国学者围绕这一理论概念产生诸多不同认识，由此形成一些理论争论。到目前为止，可以说全球治理理论并没有形成一个严谨、统一的理论体系，而是由各国学者们围绕这一课题的研究形成的一个相对独立的理论研究领域，一个充满争论的领域。本文将具有代表性的学者观点大致概括为以下五种：第一，罗西瑙与全球治理的理论原型；第二，奥兰·扬(Oran R.Young)为代表的新自由主义国际机制论所涉及的全球治理理论；第三，以国际知名政治家、外交官组成的“全球治理委员会”为代表的规范性全球治理理论；第四，以斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen D.Krasner)为代表的现实主义全球治理理论观点；第五，以全球市民社会理论为代表的全球治理理论观点。

      罗西瑙的理论被称为“两枝理论”(bifurcated theory)，在日文中被翻译成“双重结构论”。20世纪90年代初，他第一次以“没有政府的治理”的理论概念，从理论上构建起世界政治的两个层面，即国内政治与全球政治，并把它们看成两个重叠的相互关联系统。从两个体系的行为体看，他对在两个体系中都发挥着越来越重要作用的自下而上的个人、社会运动以及非政府组织给予高度重视，并认为政府并不是适应一切条件的治理形态。无论在国内政治还是在全球政治中，国家主权的行使都是有限的。特别是在全球层面上，与国内政治层面中政府的中心地位不同，政府行为体与非政府行为体是一种不分主次的并列关系。与以军事强制力为依托的政府治理不同，全球治理是一种没有政府强制性统治的有序治理方式，换言之，是一种非国家中心的治理状态。尽管如此，罗西瑙毕竟是从现实主义的无政府状态假说出发来论证全球治理的，最终的结论不过是从绝对国家中心论转变为相对国家中心论而已。也就是说，他所论证的全球治理并不排除国家行为体发挥重要作用。国内政治与全球政治的差别并不在于政府的存在与否，而在于治理的程度不同①。特别是在2000年发表的一篇论文中，罗西瑙就全球治理问题提出了“新复合多边主义”观点，主张“以联合国及其相关制度为中心，拓宽多种国际机制与跨国合作政策的网络”②。罗西瑙的理论观点在如何认识全球政治的本质问题上虽然存在很大局限性，但他毕竟是第一个从理论上探讨全球治理问题的学者，并在理论形态上多少对传统国际关系理论构成了一定程度的挑战。

      奥兰·扬提出新自由主义国际机制论的全球治理观念。扬原本从事政治学研究，后转入国际危机问题研究，如古巴导弹危机、柏林危机，并就危机应对提出“交涉理论”(theory of bargaining)。20世纪70年代以后他转入国际多边合作研究，例如，参与美加苏日四国关于阿拉斯加海域渔业合作的应用研究以及此后的国际环境合作问题研究，还是使用“国际机制”的理论概念。90年代初，他在探讨全球问题时开始使用“全球机制”的理论概念，直到90年代后期，他依然认为所谓“全球治理”实际上只是各种国际机制，包括政府间机制以及非政府组织参与的国际机制的总和③。全球治理与国际机制不过是一种异名同质关系而已。他一直是把以国家为中心的政府间合作以及政府间国际组织作为国际机制的主导力量的④，当然，这也确实反映了当前全球治理中的国家主导现状。但就理论特征而言，扬对全球治理的理解实际上属于新自由主义，即把国家间相互依存关系视为全球治理的中心，也就是说，他对全球治理的理解与前述罗西瑙的理论是殊途同归，最终都可以归结为以国家为中心的共同价值取向。由此，他们在全球问题上，自然也都还是站在以国家为中心的立场上，把各个国家的利益，以及在维护各自国家利益过程中形成的相互关系当作既存的合理事实，予以维持和保护。这样的全球治理价值取向，只能是一种维持现状，而不是改变现状的价值取向。

      “全球治理委员会”也提出了自身的全球治理观念。1992年联合国支持一些退休著名政治家、外交家与联合国的前高官等在20世纪80年代成立的勃兰特委员会基础上，成立了“全球治理委员会”。该委员会经过几年的商讨，在联合国成立50周年发表了《我们共同的地球》(Our Global Neighborhood)的报告，强调要通过“实践性、市民性、规范性”的全球治理，来解决困惑人类的全球贫困与环境问题。该报告提到，全球治理是指“通过社会和私人的组织形式对一系列共同问题采取管理措施的多种方式的总合”⑤。也就是说，在国家不能解决的各种问题上，采取国家主体与非国家主体共同建立管理机制和规范的方式。该报告还明确指出，到目前为止的全球治理，并没有一种确定的组织形态模式或制度模式，而是由全球、国家、区域不同层面上的众多的全球行为者共同协商合作而形成的一种合作关系。该报告的行文强调解决全球问题的实践性、规范性，强调通过民主的方式吸引全球众多行为者参与的广泛市民性。但令人遗憾的是，该报告缺乏学术理论性，对一些概念没有进行理论上的阐释和准确定义，特别是对全球危机产生的根源和解决全球问题的根本途径缺乏深刻的理论认识，而且对全球治理的前景也缺乏科学的预测。