［中图分类号］D922.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－4997(2012)01－0111－15 一、引语 现代文明孕育着和谐，但现代化的进程却孳生着动荡。晚近三十余年来，处于社会转型的当下中国在各个领域都发生了深刻变化，相应地，个体利益最大化和资源相对稀缺之间的同有张力与“政治经济发展极端不平衡”①[1]这一基本国情的相互作用，导致了社会冲突的无处不在。而全面改革开放的“数千年未有之大变局”②则进一步为矛盾叠加、纠纷难解的社会局面“推波助澜”。这从根本上使得中国的社会纠纷在数量上渐趋增多，性质上日趋复杂，群体性、突发性事件尤其多发。而且，这一态势至今尚在继续之中。 然而，纠纷的出现和增多，显然还不是当下中国的核心问题所在。一个处于体制转轨时期的国家和社会，不应该对纠纷感到恐惧。真正令人担忧的是，在正处于历史性关口、力图实现民族复兴的中国，面对期待救济的公民权利和渐趋增大的“维稳”压力，当下既有的解纷③机制呈现出公信力低下、效果欠佳、甚至局部应对失灵的现状：国家急速推进的诉讼模式，因司法审判权威不彰，司法资源储备不足而日显“力不从心”之疲态，以致其解纷效应不尽如人意；被定位为“补充性”解纷模式的“信访”制度却因信访案件居高不下而呈现出“喧宾夺主”式的非正常发展态势；而以“调解”为代表的其他“非诉”型解纷模式，因缺乏完善的理论性指导和健全的制度性支撑，致使当事人所预期的解纷效果难以充分实现。 特别是作为一种经由行政主体运用、借助斡旋和调停等柔性手段、以定纷止争为基本目标的“行政调解”，尽管在当下中国的解纷实践中既发挥了一定的制度功效，也取得了制度建构层面的些许改良，但却因自身固有缺陷和外在制度环境不佳等主客观因素，被迫延长了该项制度与社会治理进程之间的磨合期，相应增大了其实际功效与制度预期的反差，也使得其与同属于调解制度范畴的“人民调解”和“司法调解”的制度效果形成了鲜明的对比。 详而言之，在正被高调建构的“大调解”机制中，法院调解最成熟、程序最完备、效力最高、影响最大，其在“大调解”机制内的“老大”地位一直是不可动摇的；而人民调解现已成为我国解纷机制中的“第一道防线”，特别是《人民调解法》的颁布实施，更使得人民调解的制度化建设渐趋正轨。[2]相较于高歌猛进的人民调解和法院调解，行政调解的运行效果则呈现出相形见绌的“低迷”态势：在权利救济层面，其所具有的定纷止争之功能并未能有效回应公民解决纠纷、维护合法权益的需求；而在社会治理层面，其所具有的提升社会治理效果的内在价值，也未能实现执政者降低社会治理成本、改善社会治理现状的需求。显然，行政调解制度其需求与供给之间正处于一种失衡的状态。 大体来讲，解纷制度的供求失衡，无外乎系“内因”和“外因”所致。以行政调解制度为例，在制约行政调解制度供给的客观因素中，除去制度内在设计本身的问题即内因之外，还包括实际规定制度安排选择空间并影响其制度变迁进程和方式的宪法秩序、实际约束制度创新体系及其架构的“成本－收益”法则，以及意识形态、文化传统、财政状况、社会科学知识积累(即理论研究现状)等多种外因。[3] 笔者以为，无论是出于对当下特定社会治理模式之“制度认同感”的缺乏，还是因为对政府及其行政权之角色的错误定位，如果行政主体轻易淡化其在解纷领域的根本权能，将富有妥协合作精神且契合于非强制行政理念的“行政调解”等柔性治理手段搁置不用，随意地将原本可由行政权处理的大量争议推向法院，那么，最终不仅必然使得运用行政权力的解纷机制无所作为，从而加重法院的负担，使得诸多重大纠纷因法院无暇旁顾而不能得以及时有效的解决，而且必然会因过分依赖“命令式”的“权力行政”而造成权利与权力的严重对峙，导致社会秩序失去根本的维系和保障。届时，“完善市场经济”、“构建和谐社会”等执政目标的实现都将可能成为空谈，而单纯对“有限政府”、“服务行政”等理念的片面鼓吹和实践的最终落空，则更会成为对执政者及其执政能力的莫大讽刺。 无疑，我们必须正确认识和解决行政调解制度实践中所暴露出的制度内在设计上的不足，使这一传统的解纷制度与现代社会治理相适应。同时，必须对影响制度功效的外在制度环境进行必要的改良。否则，针对制度设计的修正则必将于事无补，制度的整体预期也势必会落空，而行政调解制度的“供求均衡”最终将遥遥无期。况且，任何制度及其功效的边际效应都会不可阻挡地呈现逐步递减的态势，而制度外在环境的变化则会明显加剧这种态势，以致特定制度出现新的不适应，进而出现新的供求失衡。因此，在理论层面上对行政调解外在制度环境的整饬，就成为我们对制度进行学理分析的必要内容。 毋庸置疑，笔者于本文并不讨论行政调解的内在制度设计问题，而是只就行政调解制度外在环境的改善进行论述。而且，即便只是在此范围内进行分析，也肯定不是围绕该问题的全部环节和要素。详而言之，本文只限于对如何提升行政调解制度的法律地位、如何通过“问责制度”对行政调解的制度功效进行监督保障，以及在意识形态领域树立“辩证稳定观”的现实意义、强化地方行政主体对于践行该项社会治理模式的制度认同感等更为突出、更为紧迫的相关问题进行探讨。因为，笔者以及本文的能量实在无力追求全面和圆满。
