中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2012)01-136-09 一、问题提出 公私合伙(Public-Private Partnerships,PPPs)，肇于英美法系国家，乃政府契约，不区分公法与私法，容易建立公共部门与私人部门间之对等伙伴关系，共同完成国家任务或行政法各论下之行政任务，由于容易运用，有实务上宽广之操作空间，不仅成为英、美国家引进私人资金、服务、专业的行政主流，也对传统德国以行政处分为核心之行政法体系，产生颇大之冲击。 影响所及，欧盟执行委员会于2004年4月30日提出“公私协力及政府采购与特许欧盟法规绿皮书”，及针对公、私部门间兴建、资助、修缮、维系公共建设及提供服务为目的等合伙类型，据以规范；同年7月，欧盟出版《成功的公私合伙指导手册》(Guidelines For Successful Public-Private Partnerships)，作为引导公共部架构PPPs之时程、方案、执行、资金运用等，足证欧洲对民间参与公共建设，以私人完成公共任务之议题，正方兴未艾。该民间参与公共建设之内容，自然包含促进公民社会基本权实现之软、硬设备，如医疗院所及照护设施等，故有学者以国家实现给付行政之责任，与公私合伙画等号，似乎藉由私人之协助，就可直接迈入社会法治国之境界。但事实上并非如此。公私合伙中之公法价值及治理与私人利润极大化相冲突。固然，私人营造被认为有效率及节省成本，但如该功效系政府法规松绑，致税收减少、赤字增加之结果，似与完成公共任务之目的不符；最严重者，系公法契约在公私合伙中如何被定位问题，因为PPP下之合约，必为一年以上之长期契约，私人当然希望被定位于私法契约，而学术界及政府希望藉由契约之管制与监督达成公法上之价值，提升公共服务之质量，两者似很难取得交集点；准此，本文拟论述PPPs在英、美、欧洲等国家之发展，兼及行政契约在公私合伙中之定位及如何划分社会国理念下给付行政与其它基础设施行政下之差异，是否在公私合伙之框架下，政府职能之社会福利私营化，应与提供产品与服务之市场化(讲求效率及利润极大化)，应有所区隔。 二、英国公私合伙之发展过程 1.源起。上世纪80年代，英国首相畲契尔夫人(M.Thatcher)为解决财政赤字、公共服务质量低落问题，推行政府再造与行政改革措施；其中，影响最深远是实施“挹注私人资金”(Private Finance Initiative,PFI)，引进民间资金、技术、管理能力，在公、私合作之架构下，从事干预行政、给付行政、基础设施行政之公共任务，达成高效率、高效果之行政目的，畲契尔夫人于1996年成立之“公私合伙方案”(Public Private Partnership Program)，在公私财政会议(Private Finance Panel)督导下，辅导地方政府引进私人资金，推动私企参与地方自治之建设与服务。1997年，英国新工党(New Labor Party)执政后，延续PFI政策，成立财政部工作小组(Treasure Taskforce)之中央单位，检视PFI之执行与成效，并发布指导性文件，将PFI正式更名为PPPs(Public-Private Partnerships)。 2.执行。除财政部工作小组外，英国的国家审计部办公室(National Audit Office,NAO)及国会负责监督工作，以确保公私之利益关系。诚如Osborne教授在其《Public-Private Partnerships:Theory and Practice in International Perspective》一书中指称：PPPs之建立为现代政府之公共政策之一。由于PPPs不但符合成本效益及效能分析，更能使公共政策跨越公私间之鸿沟，有助于公共政策之执行。根据英国国家审计办公室(National Audit Office NAO)于2007年统计，英国的交通部(Department for Transport)在2005年共进行42个PPPs，金额高达203亿英镑，独占鳌头；其次为健康部(Department of Health)金额共56亿英镑，进行94个PPPs；第三名则为国防部(Ministry of Defense)，进行94个PPPs，金额共36亿英镑；第四名为教育暨技能部(Department for Education and Skills)，进行71个PPPs，金额共26亿英镑，足证英国中央各级政府机构极力扩大PPPs之适用范围。在地方政府上，择策略性支持服务(strategic service delivery)之方式与私人订立合伙契约，解决了地方上教育、清洁、环境卫生之问题；从合作之项目，可知英国在PPPs之实践上，并不区别基础设施之公共行政与公民生存照顾之给付行政，最大宗者仍然系交通建设中之采购合同及重大公共工程之支出，其次方为公民社会基本权下之基础设施。又根据英国审计部在2007年之调查，经由PPPs之有效推动，已完成三大进展：(1)有效提升财政收支效率，触发民间参与活动，达到物超所值(Value for Money,VFM)。(2)有效整合社会资本，提高公共服务质量与效率，节省成本，降低支出，并学习民间创新技术。(3)活络市场经济，协助私人开创新的事业机会，有效率地分配资源，民间可承做公共事务，政府立于督导与监督之地位即可。兹举成功案例说明：其中伦敦地铁的公私合作(London Underground)及英法海峡铁道之公私合作(Channel Tunnel Rail Link,CTRL)被公认系典型成功案例，前者解决了伦敦地铁运输系统及基础建设，达成UFM之基准；后者解决了英伦海峡与欧洲的运输问题，促成了2012年奥林匹克运动会之举办权。
