一、导言 行政受法的拘束，是法治国家的基本要求，也是行政权具有民主合法性的基础。同时，行政权具有主动、积极的特性，担负处理公共事务及实现公共利益的职责，行政机关不应只是单纯的“执法机器”，其权力的运作往往带有某种程度的创造性与形成性。①而且社会公共事务多元复杂，基于合目的性的考量，也必须让行政权享有某种程度的权宜性与自由性，才能合乎个案正义的要求。②此种行政自由性的观念，在行政法规的规范方式上，表现得最为清楚，其不仅彰显在制定行政法规的授权上，更为重要的是行政机关在作出具体决定时，享有一定的活动与判断空间。具体而言，立法者一方面在法律构成要件中使用不确定法律概念作为规范要素，另一方面则是在法律效果部分，借助“得为”的规定，使法律效果的发生与行政手段的选择，立基于行政机关的裁度推量。③在此规范方式下，行政机关可以透过不确定法律概念的解释适用与裁量权的运用，获得一定程度的自由活动空间。然而，在依法行政原则的要求下，这个自由活动空间的内涵及其范围成为行政法学上争论的焦点，构成行政法解释学上的核心问题。 一般而言，行政机关在行使裁量权时，考量是否或如何采取措施时，并非毫无限制，其必须审慎斟酌各种可能情况及其行为的必要性，行政裁量不仅必须合乎公益上的必要性、衡平性及合目的性，而且应该遵守法治国家的基本原则，不能背离理性或违反平等原则及禁止过度原则。④因此，行政裁量的范围在一定条件下可能受到限缩，甚至在特殊情况下，仅有唯一合法决定可以选择，对此学者称之为裁量缩减至零。⑤此种唯一的合法决定可能有两种型态：一是不得作为，行政机关若采取措施，即构成裁量瑕疵，相对人可以提起行政诉讼予以撤销；二是必须作为，甚至仅能以特定的方式为之，如果行政机关拒绝或怠于为之，则相对人可以提请课予义务诉讼或一般给付诉讼，造成损害的还可以要求赔偿。⑥ 上述裁量缩减理论修正了裁量理论的内涵。裁量规范一方面授予行政机关行为的空间，却因为裁量缩减的缘故而使此空间部分或完全的消失，以至于行政机关又落入几乎是羁束行政的境地。换言之，裁量缩减一方面意味着人民权利保护及救济途径的强化，另一方面则是对行政自由决定的限缩。然而，法律既然赋予行政机关裁量的余地，将立法者赋予行政权的空间予以限缩，如果没有充分的理由，难免会有侵犯立法权与行政权的疑虑。因此，裁量缩减只能是一种非典型的例外情况。在此背景下，我们需要探讨，到底是哪些因素可以导致行政裁量缩减？同时，这些因素在何种情况下导致裁量的缩减？以及裁量缩减的结果如何？这些问题都有深入思考的必要。 二、裁量缩减的界定 行政裁量的主要特点在于法律效果上具有一定程度的开放性。基于这种开放性，裁量规范在某种意义上具有授权的性质。换言之，立法者将个案决定的权限托付给行政机关。但是，基于法律保留原则的理念，对于重要事项的决定(即重要性理论)，应当具有较高的民主正当性。立法机关不可能完全放弃以一般、抽象的规范方式，而只能将个别的决定权交由行政权予以执行，再由司法机关做事后的审查。因此，法律授予行政裁量权的主要动机在于，促使行政机关做成合乎个案情节的决定，并克服一般平等原则的抽象正义与个案正义之间所存在的落差。 如前所述，行政裁量的主要特点在于法律效果的开放性与个案决定权的授权，因此，所谓的裁量缩减是指这种开放性与个案决定空间部分或全部不复存在。也就是说，在个别情形下，原本由立法者所授予的行政裁量空间，发生缩小的结果。就裁量缩减的程度而言，可以分成以下几个层次：首先，法律若仅仅授予行政机关决定裁量，而当行政机关在个案中必须做成法定的法律效果时，或不得做成法定的效果时，则行政机关仅有一种合法的决定可供选用；其次，法律若结合决定裁量与选择裁量时，则裁量缩减的情形有两种，一是行政机关必须做成法定的法律效果，但是对于应该采用哪一种法律效果仍然有裁量权；二是行政机关不仅必须做成法定的法律效果，而且应该选取特定的法律效果，在此情形下，行政机关也只是有一种合法决定可以选用。对于行政裁量仅存唯一合法决定可能性的情形，一般称为裁量缩减至零。行政机关必须作出该唯一的决定，才不致构成裁量瑕疵而违法，反之，其他的决定都具有裁量瑕疵。换言之，裁量缩减至零的主要特点在于个案决定的无替代可能性，从而不复存在决定的自由空间。 不过，裁量缩减并非意味着立法者收回其原本在法律规范中授予行政机关的个案决定权，换言之，在个别情况下，因为法律的适用，是否发生裁量缩减的情形，并不会影响法律规范本身授予行政机关行为空间的本质：该裁量规范的授权本质上仍然继续存在。裁量缩减的理论，不能使裁量行为兑变为羁束行为，裁量减缩充其量只是一种“原则—例外”关系的转换。因此，裁量缩减的发生只能说是基于裁量规范外在的个案因素或特殊情况，从而裁量缩减也仅仅发生在特定的个案之中。事实上，此种缩减的结果，正是裁量规范所要追求的个案正义，从而也就不会有裁量规范转变成强制规定的矛盾问题。 三、裁量缩减的构成要件与判断基准 裁量缩减的构成要件，是讨论裁量缩减问题的前提。裁量缩减，首先必须以裁量权存在作为前提，若依法律规定，行政机关负有采取一定措施的义务(羁束处分)，则不产生裁量缩减的问题。同时，裁量规范的构成要件必须合法，这是行政裁量权当然的前提条件。另外，裁量规范具有保护个人权益的性质；具有构成裁量缩减的法律上及事实上原因以及不存在有解除裁量缩减的原因。
