[中图分类号]D035.3[文献标识码]A[文章编号]1672-2140(2012)01-0085-07 警察任务①是警察法学研究的一个重大原初问题，而学界对警察任务的研究开展得却很少，相关研究成果主要集中在由警察、警察权等展开的主体性研究方面，有关警察任务的成果尚不多见。由于警察任务以抽象和高度概括性的条款出现，语义的模糊性乃是造成上述研究现状的一个重要原因。而警察任务系统性整体研究的缺失，导致警察角色、警察定位、警察权、警察职业化等基本理论的研究无法深入展开以及“非警务活动”、“警察职能”、“服务行政”等概念疑惑丛生的现象。结果是，“出动警力参与非警务活动”等存在重大逻辑矛盾的语句屡见于官方文件和报端。而在警察活动的实践中，这种状况不仅令警察机关和人民警察普遍感到无所适从，更在一定程度上消解了警察权的正当性。 研究警察任务，结构性研究具有非常重要的地位。这是因为，对于当代复杂社会治理来说，结构性研究不同于传统的文义研究、目的研究和功能研究等研究方法，注重的是各组成部分之间的关系，秉承的是系统性的整体研究思路。考虑到警察任务既存在于国家任务系统结构中又具有相对独立性，本文的研究摆脱纯粹从警察机关内部进行研究的视角，而是从国家任务系统结构的角度切入进行结构性分层研究，并试图通过剖析警察任务系统的组成部分、各组成部分之间的关系以及其与外部国家任务系统之间的关系，来揭示警察任务构造机理。 一、域外警察机关的任务构造及其发展 任务是任务主体与其他主体之间区分权限范围的依据，而警察任务则是一般论说警察、警察权等概念时的核心范畴。自近代以来，警察任务经历了从国家任务中分离到相对分离的发展历程。与此相适应，警察任务的构造理论也从单纯的组织任务逐步发展为主辅任务的二元构造。 (一)特定机关的组织任务——警察任务的分离 从历史的角度看，警察任务经历了由广泛的国家任务到特定机关任务的演变过程。警察一词，来自于希腊语Politeia。在希腊语中，“Politeia一词含义甚广，所有影响城邦居民生存福利的事务皆涉及之，包括治理城邦之技艺的整个观念。”[1] Politeia传入德国为Polizei，“系良好的秩序之意”，“严格说来，并不是像今日所理解的，乃是专门用来指称一个拥有固定编制、人员，并且被赋予特定任务与职权的行政机关。”[2]随着德国现代国家机制与国家理性构想的出现，Polizei“在策略上被重新加以整编，成了一种特殊的国家权力技术……一切有关人民的事务，都成了警察——无论是作为国家权力作用一环的警察机制、抑或是在知识上作为一门学问的警察学——所必须加以干涉与管制的对象。因此，凡举人民的宗教活动、道德风俗、服饰与节庆活动的管制、疾病与健康的管理、贫穷与老弱妇幼的照养、教育与劳动力的培训、到度量衡的颁布、粮食与物资的调节生产、商业的规制、乃至于城市中房屋的修缮、土地规划、道路与桥梁的整修、河川的整治以及矿物的开采等，莫不属于警察权力作用的范围。”[3]36由于风纪警察、卫生警察、文化警察等存在于完成国家任务的多个权力运作体系中，警察权干涉人民生活过甚，激起了广泛的批评浪潮，要求警察权限缩的主张被一再地提出。到1794年，这些主张获得了普鲁士通用邦法典的确认，其第2编第17章第10条规定，为了维护公共安宁、安全与秩序，以及为了防止公众及其个别成员遭受当前的危险，所因而设立之必要性机构，即是警察机关。该规定表明，警察任务已经从广泛的国家任务中分离出来并成为“理解今日警察任务的关键性指标之一”[3]37。 在日本警察发展史上，上述发展情形同样存在。“明治统治初期，基于巩固皇权和压制自由民权运动的政治需要，日本曾一度通过颁布《出版法》、《行政执行法》、《治安警察法》等法律，限制人权，扩张警察权。”[4]而今，“警察担负着保护个人生命、身体、财产安全的责任，以一切预防犯罪、打击犯罪、侦查犯罪、逮捕嫌疑人、管理交通等维护公共安全与秩序的任务为自己的职责和义务”[5]1，亦明确只将危害防止任务作为警察任务。可见，日本的警察任务已经从广泛的国家任务中分离出来，成为一个更加严密的概念。 在法国，警察任务同样经历了从广泛的国家任务中分离的发展历程。王名扬先生在其《法国行政法》中，区分了行政警察一词的两种意义：一是执行警察任务的人员和组织，二是行政活动的某种方式和权力，并言明，前者为组织意义上的警察，后者为实质意义上的警察[6]。可见在法国行政法中，警察任务亦有组织任务与国家行政任务之区分。警察概念的学理与组织、广义与狭义、实质与形式之区隔，不仅是一种学术争议，而且还表现出历时性的特征，亦即警察任务有从广泛的国家任务中分离出来而成为特定的组织任务的趋势。 在英美警察法上，警察任务从国家任务中的分离是以警察职业化为向度的，虽然没有大陆法系国家类似的概念争议，也没有立法模式的相应转变，但警察职业化的历程本身即是警察任务从其他国家任务中分离出来而具有专业性特征的过程。 (二)主辅任务之二元构造——警察任务的相对分离 警察任务从整体国家任务中分离出来成为具有专业性的事务范围，是平衡人权保障与国家任务整体实现的结果，也是权力分工的法理在具体国家组织建构方面的体现。现代国家为适应工业革命以来不断扩张的社会规模、爆炸性增长的人口和城市群所带来的复杂社会治理格局，权力分工成为复杂社会治理的必然选择。依据功能最适性的原则，分解的国家任务由各机关组织承担，而各机关组织的组织形态、隶属关系、管辖、职权、人员安排等都与组织任务相适应。从理想状态上来说，国家广设机关，各有职掌，任务界限明确的组织可以形成权利保障之完整组织体系，以共同完成国家整体任务。 然而，一则有分工必有协作，二则组织体系在实然状况下并不可能形成权利保障毫无漏洞的体系。因而，国家整体任务的完成必然仰赖各组织之间在分工的基础上进行协作，以达成国家目标。在警察任务领域内，警察任务从国家整体任务中分离出来，虽然有助于实现人权保障的目的，但如果将其绝对化，就会危及国家整体任务的实现。为保持人权保障与国家整体任务的实现之间的平衡，这种分离就只能是一种相对意义上的分离而非绝对意义上的分离。简而言之，警察机关在完成其专门执掌的事务范围之外，还存在对其他国家机关的协助任务。如今，现代国家的警察任务已经从传统的单一任务构造发展为二元构造，以便于在人权保障的理想中关照国家整体任务的实现。
