正如有论者指出的那样，“公共利益是一个古老而又常新的话题，是一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，是一个奇特、混乱且无法丢弃的筐。”①甚至还有论者干脆否认公共利益的存在，认为“公共利益是一个神话”。②鉴于政治学视角(民主理论)、法学视角(法治理论)、经济学视角(公共物品、公共选择理论等)、哲学视角(公共哲学)等常见视角在界定公共利益方面的难如人意，③本文以需求溢出理论为分析框架，从公共利益的概念功能的视角对公共利益法治展开探讨，并力图为司法实践和行政实务提供一种易于操作的公共利益识别方法。 一、需求溢出理论的基本主张 需求溢出理论是笔者构建的一套公共管理学的基础理论。该理论主张公共管理的终极使命是解决个人的需求溢出问题。从公共利益的角度出发，需求溢出理论的逻辑思路及相关的观点如下： 1.公共生活的起因及公共性的内涵。人类的公共生活起源于人类的群居生活。和动物界一样，人类选择群居的原因，也在于更好地对抗自然之敌(包括天敌、疾病、自然灾害等)、同类之敌(如其他族群或有攻击性的个人等)和内心之敌(如内心恐惧或私欲膨胀等)，以保障个体需求得以满足，进而保存和发展个体和族群。 与独居生存或个体生存相比，群居的优势体现在两方面：一方面通过数量上简单的物理聚集或空间聚集能自然降低(或摊薄)个体被天敌和同类之敌攻击的概率，从而提高个体的生存机会；另一方面使个体间的互助或合作成为可能，从而提高其对抗自然之敌、同类之敌和内心之敌的能力。在自然界，既存在着以追求前一种优势为目的的群居种群(如海洋中的许多鱼群)，也存在着以追求后一种优势为目的的群居种群(如陆地上群居的食肉动物)。 需要指出的是，仅仅是数量上简单的物理聚集或空间聚集还不足以形成公共生活，因为此时聚集在一起的个体之间没有互助或合作，这种群居生活只是多个个体对共同空间的共享，是一种有“共”无“公”的聚居生活，而不是真正意义上的公共生活，当然也就不存在所谓的公共性。只有当群体中的个体之间存在互助或合作，聚居的生活才成为“公”“共”兼具的公共生活，公共性才得以体现。可见，群体中的公共性来自于该群体性中个体间的互助活动、合作活动或利他活动。也就是说，所谓的公共性，其实质或本源不过是群体中个体间的互助性或合作性。更确切地说，公共性就是利他性。由此，公共生活的优势就在于其公共性，而追求公共性则成为公共生活的起因。 2.需求溢出及公共事务。人类个体的需求可分为两类：第一类是其本人及其家庭有能力或资源保障其得到满足的需求；第二类是其本人及其家庭没有能力或资源保障其得到满足的需求。在此，笔者将后一种情况称为需求溢出——就像水溢出于容器一样，此时个体需求溢出于其本人及其家庭的能力或资源容器。而无法由其本人及其家庭保障满足的个人需求则被称作个人的溢出需求。 由于第一类需求能够通过个人及其家庭得到满足，因此个人无须为此类需求而寻求群居生活或公共生活。人类选择群居生活或公共生活的目的显然是为了保障后一类需求得到满足，或者说是为了解决需求溢出问题。就此而言，在公共生活中，那些超出了个体及其家庭能力的个体需求已经不再是单纯的私人事务或其家庭事务，而转化为整个群体或公共生活的共同事务，即公共事务。换言之，公共生活中的公共问题或公共事务，不过是个体的需求溢出问题，即个人的溢出需求。 3.公共管理及公共管理学。作为解决公共问题或处理公共事务的实践，公共管理实际上就是解决个人的需求溢出问题的实践。而公共管理学则是解决个人的需求溢出问题的知识或学问。公共管理面临的所有问题最终都是个人的需求溢出问题，解决个人的需求溢出问题是公共管理的终极目标。同时，个人的需求溢出问题也是推动公共管理实践和理论发展的终极动力，是推动公共管理和公共管理学的终极动力。 公共管理的历史，就是人类借助群体力量(即公共生活)解决个人的需求溢出的历史。在公共生活中，只要存在个人的需求溢出问题，就需要公共管理。就此而言，人类公共管理实践的历史，贯穿于人类公共生活的历史，也就是贯穿于整个人类的历史。换言之，公共管理不仅存在于国家存续期间的人类社会，而且还存在于国家诞生之前和消亡之后的人类社会。套用西方人关于宪法与行政法关系的一句名言：国家消逝，公共管理永存。 4.公共管理的两种模式、两条途径。由于个体需求的溢出问题已超出了该个体自身及其家庭的能力，因此解决个体需求的溢出问题只能靠群体中其他人的帮助，即只能靠其他人的利他行为来帮助解决。而人的利他行为分为自愿的利他行为和非自愿的利他行为。这样，在公共生活中，解决个体的需求溢出问题就存在着两种模式：一是通过他人自愿的利他行为来解决；二是通过他人非自愿的利他行为来解决。由此，公共管理就存在着两种模式，即自愿基础上的公共管理和非自愿基础上的公共管理。前者演化为当今以民间治理为代表的公共管理模式，而后者演化为以国家治理为代表的公共管理模式。
