中图分类号：D521 文献标志码：A 文章编号：1005－460X（2011）06－0100－07 透明原则随着信息社会的逐渐发展，越来越成为现代民主社会一个重要的基本特征，在越来越多的国家被确立为宪法性原则。这一原则在具体的制度设计上则体现为政府信息公开制度。美国前司法部部长克拉克早在1967年《情报自由法》即将实施时所作的一份声明中就指出：“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己？在当前的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比其他任何时代更为重要”[1]。 相对于中国有关政府信息公开制度的初步发展，欧洲作为近现代民主的发源地，以获取政府信息为基础的信息公开制度早在近250年前已在瑞典诞生。并且，欧洲从其20世纪50年代开始的从经济共同体逐步向政治一体化过渡的过程中，也在不断地探索与完善有关共同体或者是欧盟层面的信息公开制度。欧盟通过一系列立法逐渐将政府信息公开制度确立为其宪法性条约中的透明（transparency）原则以及相关的一系列制度设计。在其官方网站上，欧盟对于“transparency”一词给予的解释是：共同体机构的开放性以及它们的清晰的机能，透明与公民对欧盟文件和信息的更广泛的需求相联系，并与公民更广泛地参与决策的过程相联系，这将培养一种更为紧密的联合的情感。① 由此可见，透明原则在欧盟的一体化，尤其在欧盟进一步扩大以及政治一体化的推进过程中是非常重要的促进因素。欧盟不但希望加强欧盟机构的透明度，提高民主指数，增强自身合法性，更希望借此原则吸引更多的欧洲公民参与到欧洲一体化的进程中来，从而推进一体化的进程更加民主，以达到建设“欧洲人的欧洲”这样的目标。 尽管有着深厚的民主基础和文化内涵，透明原则在欧盟的发展过程中也不是生而有之的，它经历了一个漫长的发展、完善的过程。 一、欧盟有关透明原则的发展历程 谈到欧盟的透明原则与制度，《欧洲联盟条约》（该条约于1992年2月7日在马斯特里赫特签署，故又被称为《马斯特里赫特条约》，简称《马约》）的签署应该是其发展历史上的非常重要的界碑。 （一）《欧洲联盟条约》之前：法律空白期 在20世纪50年代，欧共体成立之初，透明原则是否应该成为欧共体法律体系中的一个基本原则这一问题被争论了若干年。如同法治原则一样，在《欧洲联盟条约》之前，欧共体的基本条约中并没有直接地将民主与透明（democracy and transparency）作为一项原则进行规定，甚至没有明确地提及[2]。其主要原因之一就在于，欧洲一体化的进程是一个渐进的过程，“一体化”顾名思义，即分散的各个部分合成一体的过程，也就是统一的过程，全面的“一体化”应该包括政治、经济、军事、社会以及行政机构的“一体化”。这样高度的“一体化”在当时的欧洲是不可能实现的。因此，战后欧洲兴起的“新功能主义”② 首先将经济领域中的“一体化”作为走向这个长远目标的第一步。正如我们今天看到的，自50年代“煤钢共同体”成立起，经“经济共同体”的建立，甚至一直到1986年在海牙签署《单一欧洲法令》，其间大都是在经济领域实行成员国所一致接受的若干“超国家”体制——如在1957年签订罗马条约以后的共同农业政策和关税政策，然后再扩大到其他领域，如工业政策、区域开发政策、欧洲的货币政策等等。即使是在1983年6月于斯图加特发表的关于欧洲联盟的“庄严声明”和1986年的《单一欧洲法令》中，都重复了下面这段话：“（各国国家元首确信）欧洲观念、在经济一体化和政治合作领域所取得的成就和对新发展的要求，是符合欧洲各民主国家人民的愿望的……”[3]其中非常明确地使用“经济一体化”和“政治合作”两个概念来分别形容这两个不同领域的发展进程。由于更加注重于经济领域的“一体化”，作为基本政治权利的“知情权”等问题还没有提到共同体层面的议事日程上来。在那个时期中，“理事会的会议是秘密进行的，会议纪要不予公开发行，共同体的进程在令人眼花缭乱的委员会的操控下曲折而晦暗”[4]。可以说在那个时期的共同体更多依赖的是“欧洲精英”，而非“欧洲大众”。 尽管在事实上诸如欧共体委员会的公开性在某些方面比成员国政府的公开性还要大些，但这种制度完全没有法律基础的支持。无论那些对共同体法的不透明和复杂性的批评是否成立，这种法律基础的缺乏成了对共同体建设民主赤字的特征之一，在辩论和批准《欧洲联盟条约》的过程中，尤其是发生在法国和丹麦的公决③ 给欧洲精英敲响了警钟，使政治家们认识到成员国的许多民众对欧盟的政治架构尤其是主要机构（欧洲议会、部长理事会、欧盟委员会）非常陌生甚至怀疑，这种态度显然会严重地制约欧洲一体化的进程。荷兰政府在其向欧洲法院提起的荷兰诉理事会一案中就表示：立法程序的公开性原则是民主的基本要求之一，获取信息权是被举世公认的基本人权之一。④ 在1992年10月于伯明翰召开的欧盟峰会上，荷兰发表了伯明翰宣言。该宣言非常明确地提出要“使共同体更加开放，以保证对其活动的更有效的公众参与”[5]。
