中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1008－6951（2011）（05－06）－0015－07 引言：议会调查权的现实问题 不论议会内阁制或是三权分立制，监督政府（指行政权）均是议会的一项重要职权，故英国宪法学专家詹宁斯曾指出：“政府进行统治，议会从事监督”[1]，威尔逊也说“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职”[2]。从议会制度发展史来看，议会最初企图对政府实施全面的控制，但随着近代“行政国”日益强势，监督政府似乎成为一种更佳的策略。由于“行政国”出现加速了议会职权的旁落，议会为了强化对政府的控制，议会愈加重视并加强其自身的监督功能。问题就在于，议会监督功能强化之后，如何监督“议会监督权”成为宪政研究长期忽视的课题。以议会调查权为例，议会调查机构在历史上曾经留下一段极为不光彩的记录，20世纪50年代冷战时期，麦卡锡主义盛行一时，以参议员麦卡锡和众议院非美活动委员会为首搞的忠诚调查，既迫害了很多进步人士，且损害了美国的民主制度[3]。任何未受制约的权力都存在滥用风险，这正是本文关注议会监督权的最初动因。但国内现有的研究，基本上侧重于对议会调查权的正面的、积极的功能阐述，对其负面作用及其权力控制制度设计的理论论证少有系统充分的理论成果①。本文的出发点，即拟从代表性西方国家宪法（基本法）及相关国会立法制度入手，特别是结合各国议会议事规则相关立法文本② 及经验考察，围绕调查委员会成立程序、组织构成，调查职权内涵及其运转等基本问题研究，进而从议会调查权的配置原理及如何来设定调查权界限提出一些反思，以期为完善我国人民代表大会调查制度提供些许思考。 一、议会调查机构的组织形态 广义的议会监督功能包括质询、辩论、弹劾、财政预决算监督、提交不信任案（决议案）、议会调查权等等。本文探讨的议会调查权属于议会监督权的一种特别方式。有研究认为，这种议会调查权肇始于英国，即为调查爱尔兰战争失利事件而设，于1689年成立调查委员会，遂成为议会行使调查权的开端[4]。但更多研究认为，正式的议会调查制度，是受瑞典的“督察专员制度”影响，乃议会组织专门对政府行为调查的机构，迄今为止，西方国家大都实行这项制度[5]。议会调查委员会组织系议会调查权职能行使机构，通常又称议会调查委员会。大致可分为以下三种情态③： （一）由议会直接成立专门委员会 少数国家的常设性专门委员会具有事务调查权，这类专门委员会可在职权范围内进行调查。代表性的国家如意大利，根据意大利《参事议事规则》第162条规定：“参议院决定对关系众利益的事务进行调查，可设立一个委员会。”而联邦议院的多数专门委员会是与政府各部门对口设置的，其目的之一就是为了监督政府各部门的工作。在政府向议会提出法案时，各专门委员会就能对行政管理活动的目的和方式进行控制；“必要时，专门委员会可以行使类似于调查委员会的权力，有权传唤证人、搜集证据”[6]。 （二）专门委员会内设小组委员会 由专门委员会内设小组委员会行使议会调查权，在各国议会制度中也不常见，美国众议院有此类规定。美国众议院议事规则第67条规定：“委员会或小组委员会经授权发出传票，该委员会或小组委员会才可根据有关规定，就其所执行的一项调查或一系列调查或活动发出传票。”[7]根据美国众议院议事规则，小组委员会属于所属委员会的一部分，在调查时，经授权代其行使部分调查权。 （三）成立临时性的调查委员会 大部分国家议会为调查特定的事件或案情，成立临时调查委员会，是一种较为惯用的做法。这可从各国的议会制度中得到证明。例如：俄罗斯联邦会议两院为了完成某一具体立法任务和其他任务，或者为了调查某一问题，成立本院的临时委员会[8]。日本通过参议院议决成立调查会，日本《参议院议事规则》第80条还规定了调查会的组织及运转规则[9]。法国国民议会议事规则第104条规定：“国民议会根据本规则的条件，经过审议、辩论和表决，形成一个关于建立调查委员会或监督委员会的决议案。该决议案必须明确确定有待调查的事件，或者必须指明监督委员会需要检查的公用事业或国营企业。”[10]此外，“德国联邦议院，应1/4议员的请求，仍可以成立调查委员会。此种调查委员会与前述的常设委员会不同，也属于临时性调查委员会”[11]。 我国全国人大成立调查委员会属于临时性的调查机构[12]。根据《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第四十五条规定：“全国人民代表大会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。”我国香港特别行政区设立的专责委员会，也应属于临时性的调查委员会。香港立法会议事规则第78（1）规定：“立法会可委任一个或多个专责委员会，以研究立法会交付该委员会的事宜或法案。”[13]但专责委员会完成研究交其处理的事宜或法案后，须立即向立法会作出报告，而委员会须随即解散。委员会如认为未能在任期完结前完成研究有关事宜或法案，须如实向立法会报告。可见，香港立法会设立的专责委员会也属于临时性的调查委员会。
