一、问题的提出 近年来，为了缓解交通拥堵、改善大气环境以及促进节能减排，全国部分城市实行小车尾号限行措施。尽管各地具体实施内容不一，但均是依据尾号限制小汽车的上路行驶。北京在奥运期间，尾号为单数的小汽车被禁止在偶数日期上路行驶，① 如今则每周至少有一天被禁止上路行驶；② 在杭州，西湖景区范围内于双休日实行单双号限行。③ 这是最为典型的行政权对物权限制的例子。 对物权的行政限制意味着对原有物权的约束甚至损害。“物权，即法律将特定物归属于某权利主体，由其直接支配，享受其利益，并排除他人对此支配领域的侵害或干预，此是物权本质所在。”④当公民享有小汽车所有权时，意味着其对小汽车所享有的支配是排他的，除非受到法律的限制或者第三人权利的制约。但物权的行政限制，则是行政机关运用行政权力将自己的意志施加于物权人权利行使之上，因此注定使得物权人对物的排他性支配受到了干扰甚至剥夺。小汽车尾号限行措施推行，从物权的角度来看就是要求被限制人不得在限行时段和路段行使自己对于小汽车的使用权，从而在一定程度上直接影响其所有权的价值和效能的实现。 尽管行政权对物权的限制会损害物权的完整性，但对物权进行行政限制又为各国政府基于公共利益需要而采用。与公益理论相衔接，物权也不是不受限制的权利，“他行使权利的方式必须与某个集体在有限的空间内共同生活所产生的基本需要相符合。”⑤ 尽管我们不能期盼物权人能够自觉地按照有益于共同体需要的方式行使权利，然而出于经济宏观调控和社会管理的需要，行政机关对物权行使的干预是必须的。只不过这种干预必须有限度，否则物权将名存实亡。到此我们滑入了一个两难境地：如不对小汽车的使用施加行政限制，交通将会拥堵到任何拥有小汽车的人都无法上路行驶的地步；如若这种行政限制又可不受约束，则以小汽车为标的的物权将形同鸡肋。但总体而言，“一切有权力的人都容易滥用权力……一直到遇有界限的地方才休止”，⑥ 所以在这个自由与限制的平衡中，我们应当将重心放在对行政限制的控制之上，通过对行政限制依据的限定、比例原则的适用和结果补偿的控制，来实现行政权与物权之间关系的融合。⑦ 二、行政限制的界定和类型化 行政权对物权的限制，我们简称为行政限制，本身需要事先界定，否则研讨将失去共同的基础。再者，由于物权在权利体系中的基础性地位，使得相当多行政行为均含有对物权的限制功能，我们是探讨所有行政行为对物权的限制功能，还是探讨具有限制功能的所有行政行为，或者是探讨某一范围内具有行政限制功能的行政行为，这正是本文需要界定的研讨范围问题。 （一）物权限制体系中的行政限制 “法学的特殊思考形式，既是价值导向的，也是体系性的思考。”⑧ 因此，对于研究对象即行政限制的界定，必须首先将其置于物权限制体系中分析。在任何一个国家，物权受到的限制固然是多方面的。 第一，对物权的限制分为私法限制与公法限制。所谓私法限制，就是确定物权与其他民事主体权利之间的界限，确保物权的行使不与其他民事主体的权利相冲突，即做到无害于他人；所谓公法限制，就是确定物权与公众整体权益之间的界限，确保物权的行使不与公共利益相冲突，即无害于公共利益。对物权的行政限制属于公法限制，它属于由公法规制的限制行为。 第二，对物权的公法限制还可分为立法限制、司法限制和行政限制三种类型。立法限制是指立法机关基于立法权而为的立法行为对物权施加的限制，这种限制既体现在法律直接规定中，也体现在法律决定中；所谓司法限制，是指司法机关运用司法权对物权施加的限制，比如人民法院作出旨在限制物权功能发挥的判决，或者为防止被告转移、隐匿财产导致判决不能执行，在司法判决作出之前对被告人的财产采取查封、扣押、冻结等保全措施；所谓行政限制，是指行政机关通过行政活动对物权施加的限制，这正是本文的研究对象。 （二）行政行为体系中的行政限制 如上所述，行政限制是指行政机关依法对物权施加的限制，其属于对物权的公法限制范畴，目的是为维护和促进公共利益。但是，行政机关依法对物权限制有诸多表现形式，本文对行政限制作进一步界定。 第一，行政限制是行政机关通过行政行为对物权施加的约束，并非通过事实行为对物权行使的约束。行政机关的行政活动可以分为行政行为和事实行为。行政机关的事实行为也会造成对物权行使的限制，比如对企业过度的行政检查会影响企业的正常生产。但鉴于事实行为不属行政法规制的行政行为，而大量对物权施加的限制恰恰来自于行政行为而非事实行为，故本文所探讨的行政限制限于行政行为的限制。 第二，行政限制是行政机关直接对物权行使施加的约束，并非由相对人通过申请来施加或解除这种限制。一般而言，行政机关约束物权的行使有两种方式，一种是直接限制，比如下达行政命令要求房屋所有人不得改建房屋以实现文物保护；另一种是间接限制，比如要求房屋所有人改建房屋必须获得文物保护部门的改建许可，以确保改建不伤害文物。行政限制专指直接限制，不包括间接限制，因为间接限制已为行政许可等其他行为所覆盖。 第三，行政限制并非对相对人的惩罚，不具有惩罚性。对物权行政限制不以物权人违法并应当承担法律责任为前提，只是行政机关为了维护和促进公共利益对物权施加的限制，因此不具有惩罚性。具有惩罚性的行政处罚行为不该列入行政限制之内。
