长期以来，虽然我国宪法规定了四级政府模式，但是在省和县两级之间一直存在着一个附加管理层次，从而拉长了中央和地方的层级结构。“市管县”的“宪外”实践增加了社会治理成本、束缚了基层政府的手脚、加剧了县乡财政困难以及落实中央政令的难度。事实上，和美国等大多数国家的三级（如联邦、各州和地方）相比，1982年《宪法》规定的四级结构已经增加了一级政府层次，因而现行宪法结构应该可以容纳目前的人口数量，各级政府也应该有能力提供相应适量的公共服务。本文通过探讨美国等国的地方建制并和中国进行比较，论证宪法规定的“省管县”的可行性以及维持基层政权的必要性。 一、发达国家的地方建制 （一）美国地方政府 从1957年开始，美国每五年进行一次“政府普查”（census of Governments），除联邦、哥伦比亚特区和50州之外，美国还有五种“地方政府”实体，其中县（county）、市镇（municipality）和乡镇（township）被称为“一般”（general）地方政府，学区（school district）和特区（special district）则被称为“特别”（special）地方政府。截至2002年6月30日，美国共有87949个这样的“地方政府”。其中38971个是一般意义上的地方政府，包括3034个县以及35937个县以下地方政府。特别地方政府则包括13522个学区和35356个地方特区。① 由此可见，美国的政府层次和中国宪法所规定的类似，也是四级政府体制，只是联邦和各州之间以及州和地方之间的分权模式不同。事实上，如果不算村级单位，中国的地方政府数量远少于美国。各州县政府的数量差异很大，有些州只有二十来个县，而最多的德克萨斯州竟有240个县！每个县的平均人口为8.3万人，但是县所覆盖的人口范围很不均衡。最小的德州爱县（Loving County）只有67个人，而最大的加州洛杉矶县却有950万人之多，相当于中国的大城市人口。 就县级以下的基层政府而言，美国目前有19431个市镇和16506个乡镇。“市镇”和“乡镇”听上去似乎有城乡之分，但是实际上只是反映了建制时期遗留下来的称谓，其结构、权限和职能都大同小异，并没有实质性区别。所谓的“市镇”包括市、镇和村，“乡镇”则是指北部新英格兰地区的6个州和纽约、威斯康星等另外14个州的县级以下地方政府。② 美国大约有1.8亿人住在市镇，其中有7600万人住在超过10万人的市镇。但是大多数市镇的人口很少，将近一半的市镇不足1000人。乡镇人口分布的情况与此类似，但是规模比市镇小得多，超过1万居民的乡镇只占总数的7％。 就政府雇佣的人员来说，美国联邦和各州总体上相当精简。从1994年至今，美国有大约300万不到的联邦工作人员，其中160万从事国防和邮政业务。自从1970年代以来，联邦文职人员一直保持在300万以下，而且占全部政府雇员的比例在不断下降，从1960年的27.5％下降到1995年的13.5％。但是各州和地方政府部门有所扩张，地方雇员从1960年的630万上升到1992年的1570万。联邦雇员占总人口的比例从1960年的1.3％下降到1995年的1％，而各州和地方政府雇员占人口比例则从3.5％上升到6.3％。在同一时期，联邦雇员占劳动力人口比例从3.5％下降到2.2％，各州和地方政府雇员比例则从9.2％上升到14％。③ 总的来说，美国公职人员占总人口的比例（“官民比”）为8％左右，占劳动力人口的比例则控制在16％至18％的范围内。 无论在联邦还是各州，美国绝大多数公职人员都是行政人员。美国地方政府中队伍最庞大的从事基础教育的教职员工，占地方雇员总数的40％。其次是医务人员，一般占人数的10％上下。相比之下，立法和司法人员的比例则加起来不到5％。目前整个美国大约有50万名选举产生的官员，且绝大多数是地方层次的兼职人员。标准的职业晋升方式是从地方到州，再从州到联邦。因此，许多国会议员具有很深的州或地方根基，联邦法官和行政官员也是一样。州和地方政治为全国领袖提供了良好的训练场所，诸如道路、教育和财产税收等地方问题是不错的政治入门课。研究表明，要保持政府和公民的直接交流，人数不能超过1万人。④ 美国不同地区基层官员的工资差别甚大。例如加州政府雇员的平均月薪在5000美元上下，而阿肯色、印第安纳等农业州的政府雇员月薪平均在2500至3000美元的水平。⑤ 公立学校教师的工资一般高于平均水平，例如加州教师平均月薪大约是5000至6000美元，且教职人员工资明显高于非教职人员。⑥ 和市镇或乡镇相比，美国县级政府官员的工资似乎反而更低，平均月薪只有2500美元，不少县的平均月薪在1500美元上下。阿拉斯加和加州平均工资较高，达到4000美元以上。⑦ （二）其他国家的地方政府 1835年，英国议会通过了《市自治法》（Municipal Corporation Act）。市民选举产生议员，为地方最高权力机关；议会进而选举市长，行政事务则由议会委员会管理。从19世纪末开始，英国地方政府分为三级自治。第一级有两类自治团体：一为县级市，具有县与自治市的全部权力，不受其他任何机关管辖，也没有次级机关；二为创设于1888年的行政县，包括城镇与县属地区，管理卫生、警察、道路、公共救助和义务教育等事项。第二级有三类：一为成立于1835年和1882年的自治市，具有县议会所行使的权力之外的一切自治权力；二为创设于1872年的镇；三为同年创设的乡，权力很小，无权处理警察、教育或道路等事项。第三级地方是创设于1894年的村（parish），村民少的设村民大会，村民多的设村议会。1972年，保守党政府提出《地方政府法》，将英格兰分为45个县，其中6个是都市县，其余为普通县；县以下设区，区以下设村，为地方基层单位。每一级地方政府都有一个民选议会，较大的村还设村民会议。伦敦大区除了伦敦市外，还包括32个自治市，其下均不设区。⑧
