doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2011.05.010 中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1007-6522(2011)05-0104-14 行政迟延既是行政法学理论范畴的东西，又是行政法治实践范畴的东西。作为前者，其在行政法学理论中很早就引起了人们的关注；①作为后者，其是各国行政权行使中存在的一个普遍的行政违法或不当。②然而，在笔者看来，作为行政法学理论的行政迟延与作为行政法治实践的行政迟延存在非常大的反差。具体地讲，行政迟延在行政法学理论中只是一个枝节性问题，它存于或者仅仅存在于行政自由裁量权的一种相对较小的形态中。在行政法治实践中行政迟延甚至可以与行政违法、行政不当处于相对平行的地位上。当然，行政迟延此种理论与实践上的反差只是作者的一己之见，但至少行政迟延作为一个基本的行政法学和行政法治问题没有引起学界较多的关注。正是基于这样的状况，笔者撰就本文，拟对行政迟延的若干主要问题予以探讨，以求引起行政法学界和行政法治实践的重视。 一、行政迟延的界定 所谓行政迟延是指行政主体在明示职权与授意职权的行使中，由于主观过错而使职权所发生的作用与行政事态以及行政相对人期求形成时间差的一种职权瑕疵状态。这种职权瑕疵的内在状况是职权的滥用，而外在状态则是行为实施的非理性。③ 首先，行政迟延发生的范畴在行政职权之中。行政迟延的理论在诸多教科书中是以行政行为为存在基础的，人们多从行政行为的理论和实践中探讨和框定行政迟延。而在笔者看来，行政迟延的基础是行政职权，即是说只有我们将行政迟延框定于行政职权的范畴之内，其立足之点才会有一个牢靠的基石。事实上，一些学者在对行政迟延命名时亦使用的是“行政”二字，而不是“行政行为”这样的字眼。显然，就“行政”二字来讲，它的起点在职权之中，而不是在行为之中，对于笔者的这一强调是无须再从理论上进行论证的了。行政迟延范畴上的行政职权须进一步说明职权本身的状态。我们知道，在行政法制度中行政职权包括明示职权和授意职权两种职权类型。明示职权是由法律规则明文规定的那些职权，例如，《中华人民共和国土地管理法》第28条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。”授意职权则是指某一部门法通过一个原则条款授意行政主体为了某一方面行政管理的需要，可以行使法律没有明文规定的职权，例如，《中华人民共和国广告法》第33条规定：“户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。”行政迟延在上列两类行政职权中都是存在的，而传统行政法学理论似乎只将行政迟延放置于行政授意职权之中，这是缺乏理论根据的，行政主体对法律明文规定的职权行使予以懈怠或拖延并不少见。因此，仅将行政迟延放在行政授意职权中进行分析是缺乏理论和实践依据的，这是我们分析行政迟延必须把握的第一个切入点。 其次，行政迟延既是一个相对独立的行政法学理论问题，又是一个相对独立的行政法治实践问题。行政迟延理论中有诸多针对行政职权和行政行为中非理性状态的称谓，例如，行政违法、行政不当等。这些称谓在行政法学理论中是一个“类”的概念，在这些“类”的概念之下包括了诸多分支概念，行政误用职权、行政超越职权、行政滥用职权等就可以被归入到行政违法之中。而行政不作为、行政自由裁量权的不当行使就可以被归入行政不当之中。那么，行政迟延究竟可归入上列两类中的哪一类呢？④甚或是到目前为止任何一种非理性的职权行使都包容不进去呢？笔者认为，后一种说法是正确的。就是说行政迟延是一种独立的行政职权的非理性行使状态，它既不可以用行政违法的理论进行套用和分析，也不能从行政不当的理论中找到对应的分析路径。再则，行政法治实践中，行政主体的行政迟延亦难以被行政违法和行政不当包容，对此我们还会在下文作进一步的分析，这是我们分析行政迟延的第二个切入点。由上述两个切入点展开分析的话，我们认为，行政迟延有下列具体内涵。 第一，行政迟延是行政职权行使的非理性状态。行政机关的职权行使是行政法学理论中分析的焦点问题之一，现代行政法学理论中若干重大问题就是在对行政职权的分析中进行的。学者们运用正题和反题的方法对行政职权的应然性和实然性进行分类，用行政法肯定正题范围内的东西，同样用行政法否定或校正反题范围内的东西，行政合法与行政违法、行政合理与行政不当、行政积极与行政消极等等就是我们常见的最基本的命题元素和分析手段。这些分析手段构成了现代行政法学的基本理论和行政法治的基本价值判断。然而，就目前的分析状况来看，还存在着诸多不周延的情形。质而言之，目前行政法学的分析手段和行政法治中的价值判断还远远没有达到分析的全面性和周延性。其中一个最为基本的哲学上的分析命题在行政法学中就被疏忽了，即行政职权的理性行使与非理性行使，这个总的概念范畴不在行政法学分析中运用是导致我们对诸多非理性职权行使不予理睬，或将其不适当地归于其他类型中，其带来的结果是行政法治价值确定上的混乱和疏漏。显然，行政迟延就是较为典型的行政职权的非理性行使，将其归于行政违法或行政不当都是不能自圆其说的，因为行政违法是有确切含义的，指行政主体对行政实在法的违反，而行政迟延则没有违反行政实在法。行政不当是就行政行为静态上的完整性而论的，而行政迟延则不能用静态上的完整与否进行分析。由此我们可以说，行政迟延的理论滞后与行政法治中行政迟延的价值不清在行政法中并不是一个小问题。某种意义上讲，它关系着行政法时代精神的新进路。
