中图分类号：DF43 文献标识码：A 文章编号：1007-788X(2011)05-0066-08 宪政是宪法发展史上一个重要概念，宪政的根本原则是限政与法治，是人民权利对国家公权的法律限制和约束。其中，对国家财政计划用度的审计监督，是对国家公权运作进行法律限制和约束最为敏感且最富有绩效的地带。财政权力上的审计监督，关乎生民休戚、关乎国家兴衰，可能既是救赎，也是毁灭。 一、英国国家财政预算审计监督权之缘起 在普通法系国家中，英国的政体是典型的“三权分立”并相互制衡的宪政体制：议会行使立法权，内阁行使行政权，法院行使司法权。英国国家财政审计最早产生于对王室收支用度业务的监督与掌控，这是英国人崇尚“民主自由”精神的表现，同时也是新兴贵族与国王及王室财政权斗争的结果。早在1215年，封建领主为限制国王的权利，强迫英王签订了著名的宪法性文件《自由大宪章》，其中第12条规定，国王在没有征得贵族同意时，不可随意收取贡赋，说明了国王的财政权力受到制约。监管国家财政的权力也由此交给了议会。1668年英国资产阶级革命(即“光荣革命”)成功后，1669年颁布的以限制王权和保障议会权力的宪法性法规——《权利法案》，宣告了议会是国家的权力中心[1]。从此以后，国王权力受到议会的限制，王室的财政用度支付也将受到议会指派的专门机构进行审计监督和年度核算，在财政上首次开启了“用代表民意的议会权力制约国王手中的王室权力”，特别是财政上的任意(无度)支配权，确立议会可以从法定程序上否定国王决策的宪政结果。 一般而言，所谓普通法系(Common legal system)是指以英国普通法为基础建立起来的世界性的法律体系。因为美国是英国在北美建立的13个殖民地，与英国具有特殊的法律历史渊源，从一开始立国就深深打上英国法的烙印，故又称英美法系——它主要是指该法系和法律制度的学理渊源。[2]显然，英国是普通法的发祥地和法文化的中心，它的许多重要原则和制度均来自于英国的法律传统和法律文化习惯，其国家财政审计监督权的运用和监管是最早也是最为成功的法益之一。笔者所研究表见在法的结构体例、表达形式、概念术语、分类方法、乃至法思想、法观念和功能上。英国国家的审计监督制度和国家审计权的配置直接起源于英国民刑法制度的设计和国家公权及财政预算监督职能的安排。 事实上，早在1314年，英国国王任命了历史上第一位财政与国库主计长(相当于审计长)。从此以后，历代王朝都设立了自己的审计机构，重点加强对国家财政运行的监督，国家审计职责和权力得到不断发展和创新。1866年的《国库和审计部法》、1921年的《国库和审计部法修正案》和1983年的《国家审计法》是英国审计署开展对国家财政审计监督工作的三个重要法律和法规。此三项确保了国家主计审计长的独立性审计和依法审计的法律基础地位。其中，1866年的《国库和审计部法案》标志着现代英国国家审计体制的建立和第一个立法模式审计制度的诞生。该法案的中心是规定政府的各项支出应由议会领导的主计审计长审核。其后的两部法案都是在此基础上进一步完善的结果。关于国家审计署对国家财政的监督管理体制及职责和权限，主要有以下内容：审计长是一名议会下院的重要官员，他依法独立地履行监督职责和义务；审计长代表国家议会行使职权，向议会提交对国家财政和国家重大或重点投资项目的审计报告；为保证审计人员的独立性、中立性，国家审计署禁止其属下职员参与任何层级的政党组织或机构的政治活动与经济活动，以防止将“党争”观点和立场及经济利益集团的财政政策倾向带入审计实体和审计程序中来；透明度高，审计署的检查结果，受法律保护，并有权自行或通过媒体公布。[3]这些主要彰显在行政法权和行政行为的正当行使上。其实，为了巩固对国家财产或国家重点项目投资的审计监督成果，在1879年，英国国会通过《犯罪检举法》，规定设立公诉管理处，其官员由内政大臣任命，隶属于国家总检察长之审计监督总署。设立在审计监督后续程序上的公诉管理处一方面可对重大涉案刑事之当事人提起公诉；另一方面则作为警察机关进一步对其行使侦查权的法律程序上前置，可以联手全国警察机关的刑事起诉活动出具更为翔实和权威的审计监管证据支持。适此，便造就了英国审计制度的原初定型。总体而言，英国在欧洲的国家财政审计监督制度的宪政发展历史上属于悠久而缓慢的，由于英国在民事和刑事诉讼长期处于法律允许公民自诉而实际上在涉及财产经济型犯罪多交由警方控诉的状态，审计机关的作用算不上十分彰显和突出，远比后起之秀的美国国家财政审计监督权行使要逊色得多。当然美国也有其本身不可克服的痼疾——近年来的“高盛舞弊门”事件、“安然假账门”事件就是最好地国家财政审计监督权正当行使不当的漏洞佐证。直至19世纪末，在英国因审计监督行使刑事诉讼权的仍有四种主体：警察，大陪审团，检察官和公民(当事人)个人或集体或法人组织。与国家审计监督权密切关联的是英国的陪审制度(jure system)，而陪审团制度在1166年时就被确立下来，随即便形成某种国家司法上的惯例。它规定当审计案件发生后，必须由熟悉情况的12名陪审员向居间中立的法庭提起控告，并证明所犯事实，这就是历史上所谓的“起诉陪审团”，也就是所谓“大陪审团”①。而在审计监督过程中，也有当事人律师(调查律师或诉讼律师)的参与。虽然英国也奉行“依法审计”与“独立审计”，但英国律师分为“事务律师”和“出庭律师”，而出庭律师是有权介入的，这也是与我国当下的国家审计监督制度重大的不同之处。大陪审团部分充当了国家检察官的部分权能和职责，而1352年后创设的同样是12人的“小陪审团”，则又部分承当了法官的权能和职责。从此，在英国司法制度史上便出现了大小“陪审团”司法设计与制度安排，即大陪审团行使检察权并负责公诉，决断是否对犯罪嫌疑人提起控诉；而小陪审团则专司对受理案件的审理，决断其是否有罪。此一大一小地“陪审团”与审计监督司职者同时并存了几百年，并构成了大英帝国法律制度史上一道独特的风景线，令后世不断观瞻效仿，特别是美利坚国家审计法律监督制度的孕育成熟，乃至对整个人类社会审计监督制度的影响都有积极的宪政意义。 站在古老民主宪政迁延的纬度以观英国国家陪审制度的历史衍变，总是与国家财政预算审计权的权力配置联袂在一起。陪审制度在英国历史上是民主宪政进步的象征，曾经被广泛采用或推行，在刑事法庭庭审程序和后来民事法庭庭审程序均被广泛使用过。大约在1933年英国颁行《司法管理法》后，法律明文规定审计诉讼当事人在民事审判中有权请求陪审团参与，且参与案件的性质或范围是有限制的，民事案件的权限仅限于“欺诈、伪造、假账、舞弊、诽谤、诬告、非法拘禁罪等或其他人格与财产权益侵害”的行为。但时序发展至上世纪90年代，在英国有关陪审制和审计权行使的判例中，我们仍可以清楚地看到“如果法院认为陪审团参与审理会拖延有关档、审计账目的检查或者对有关证据的地方性协调的话，可以决定不设陪审团”[4]程序。也就是说，在非涉刑事犯罪案件中，国家审计权的权力行使式微则相当稚弱。在刑事审判中，只有皇家刑事法院在审理涉审计案“可起诉罪”时才召集陪审团。这个庭审中陪审团的主要责任就是对案件事实部分进行认定或裁决，准确地讲，行使的是带有侦查权性质地某种裁决权：特别是近代社会的工业化后，几乎所有陪审团在法定程序上必须对国家财政及对国家重点重大投资项目的审计涉案后提交检察公诉部门提起的被告是否有罪或是无罪进行裁决，相当于我国审计部门审计发现重大涉刑事犯罪证据移交给公安经济侦察部门的预审和检察院的批复与公诉部门的联袂，行为主体上同样不关涉“量刑”，重在追诉刑事责任和违法上主观犯意。如果被裁决无罪则须当庭释放，反之，则由主审法官及合议庭决定量刑。值得指出的是，在民事财产权侵权案件中，陪审团须得决定侵权责任和赔偿额度，一般采取的是民主形式的“多数决”方式，甚至有些案件要求“一致决”甚至必须“一致决”。如果没能够作出“一致决”或“多数决”，法官将采取解散该陪审团另行组团的变更方式。对于陪审团作出的裁决，法律规定一般不允许上诉。这就是介于在国家检察权与审判权之间的“陪审团及其权能”的特殊权能属性。这样，之于英美国家财政预算审计监督权能便可略见一斑。 无论怎么说，英国缘起于对国家财政预算审计监督制度的创设与传世，在审计权研究者中是被公认的保障公民个人民主政治权利及其财产免遭非法侵害的利器与“篱笆”(fencing)，也是英美普通法系司法上推崇古老的民主监督的宪政遗风，也是在国家审计权与司法审判权之间架构的保障社会基本公平正义的“过滤器”，其功厥伟。当然，其过也不能忽视。从社会动态发展言，一项法律制度没有“一劳永逸的好”，也没有一成不变的法。1880年以后，英国审计监督关涉王室和地方郡县财政收支用度违法犯罪，如若需要移交司法起诉案件，但范围仍然较窄(主要是财政用度，国家投资性的重点或重大项目)，与国家检察权分署，不仅局限于部分公诉职能，同时还受到警察、陪审团和治安法官的分割和限制。[5]20世纪80年代以后，基于国际财政经济审计监督与刑事司法发展潮流的推动，英国的审计监督与行政司法制度开始出现重大变革。有国家审计权参与进来的“对抗制”(adversary system)②已经完全成熟并广泛运行于公法和私法领域，堪与大陆法系之检察权比肩。1985年5月，英国颁布了《犯罪起诉法》。该法规定，刑事诉讼必须由警方移送给皇家检察机关审查，以商定是否起诉。确定了国家监察机关对诉与不诉绝对的话语权。2002年，英国内政部长，大法官和总检察长三大部门，就英国司法改革问题向议会提交了刑事司法白皮书《所有人的正义》(Justice For All)，阐明了英国政府应如何改进刑事司法体制和独立财政审计民主监督的战略性计划，英国的审计权制度也发生了些微变化，成为增强对司法审判的监督与制约[6]不可或缺的程序——国家审计和内部审计，特别是政府投资公司企业类的财产型侵权与犯罪。例如，国家审计权与王室检察权相结合，过去检控方无权对法官的法律规定提出上诉。白皮书提议，赋予检察官上诉权。一旦法官的决定会产生终止指控的效力时，检察官有权提出上诉，而且可以提出上诉的案件范围适用于在皇家法院审判的所有案件。[7]当然，如果法官认为陪审团的裁决存在着重大错误时，法律赋予其可以直接撤销或改判的权力。
