[中图分类号]D922.33；D035；D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2011)09-0046-05 我国土地权力配置体制实行中央高度集中，这不仅体现在国家高度垄断土地一级市场，实行土地用途管制制度和耕地占补平衡制度，而且把土地利用用途与年度占地计划管理相结合。这种土地权力配置体制不能适应社会主义市场经济新体制，在实践中产生了很多矛盾与困境。为了解决矛盾、摆脱困境，广东、浙江和厦门等地在土地开发利用过程中，创造性地运用土地发展权制度的思想，对现行土地权力配置体制进行了重大创新。当前，我国政府希望严格保护稀缺的耕地资源，与地方高速城市化和工业化用地需求不断增长相矛盾，上述体制性创新不仅可以为此找到解决矛盾、摆脱困境切实可行的办法，而且也为我国未来中央与地方之间土地开发利用过程中的土地权力分工体制改革提供鲜活的实践经验。 一、我国现行土地权力配置体制缺陷与土地发展权制度功效 (一)我国现行土地权力配置体制缺陷 我国现行土地权力配置体制不能适应社会主义市场经济新体制，严重束缚着经济建设发展。市场经济体制强调以市场为中心，引入竞争机制，通过市场供求关系调节经济。在市场经济体制下，土地开发利用必须尊重市场机制，依照经济规律来调节经济发展对土地资源的需求和供应。早在2002年，我国市场经济发展程度已达69％，按照国际公认的标准测定，我国已经是发展中的市场经济国家。[1](P6)到今天我国市场经济发展程度已有更大提升。土地权力配置体制必须适应市场经济的需要。改革开放以来，随着我国市场经济的建立和不断完善，乡镇企业的发展，外资的引进，预算内投资项目不断减少，沿用计划经济时代按计划批土地的土地权力配置体制已经不能适应经济发展的需要。1986年国家土地管理局成立以来，我国开始建立一种以土地利用总体规划与年度占地计划相结合的管理模式，把土地利用用途与年度总量控制相结合。土地利用总体规划一般规定了10年到15年一个地区新增建设用地总量。新增建设用地规模取决于建设占用耕地“规划指标”；年度占地计划规定了一个地区当年新增建设占用耕地数量。为了达到保护耕地的目的，我国土地制度从规划上保证耕地总量平衡，在用途上实行土地用途管制制度，在占用耕地补偿上实行“占多少，补多少”原则。从上述内容不难看出，我国土地开发利用过程中的土地权力体制没能完全克服计划经济条件下土地权力体制的路径依赖。这种土地权力体制中央集权和计划色彩很浓，中央确立年度指标后，逐级分解。这是一种远程多层次式的控制，违背基本的管理学原理，不具备现代管理所必需的反馈调节机制，因而难以避免低效率。 这种土地权力体制的缺陷还在于：土地年度计划涉及各地区、各部门、各种经济类型的各类用地，制订计划时需要以充分的信息为基础，但市场经济条件下信息千变万化，事前取得的信息不仅有限，而且不准确。用地预测、指标分解都要求有高效的信息处理能力。信息量巨大、处理难度极高的这一工作，实际上通常是根据很不完整、很不准确的信息进行较简单的处理而完成的。中央政府预测确定的耕地保有量、基本农田保护率、建设占用规定量等规划控制指标层层分解，直至乡镇，并在乡镇一级把耕地的利用类型和用途落实到具体地块。这就使计划与实际需求之间不可避免地存在矛盾，而且在实践中几乎没有调和的余地。因而只能出现两种结果：要么计划束缚实践；要么实践冲破计划。当计划束缚实践时，对经济发展势必形成阻碍；当实践冲破计划时，土地开发利用管理制度与“块块为主”的领导体制、“分灶吃饭”的财政体制等其他方面不健全的体制和制度因素相结合，就会成倍放大宏观管理的失控效应。上世纪90年代以来，我国年度总量控制在一些经济发展较快的地区几乎完全失效就是例证。 (二)土地发展权制度功效 土地发展权是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。[2](P105)由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地，保护自然资源，保护生态环境，保护社会公共利益，因而土地发展权又称为农地发展权。[3](P384) 20世纪40年代，为解决土地开发利用过程中产生的新问题，英国率先创设土地发展权制度。1947年英国《城乡规划法》采纳《阿斯瓦特报告》(Uthwatt Report)的建议，实行土地发展权“国有化”，即一切私有土地将来的发展权(亦即土地变更使用类别之权)归国家所有，由国家独占。私有土地仍然保持私有，从此，任何私有土地只能保持原有使用类别的占有、使用、收益与处分之权。变更使用类别之权为国家所有，由国家独占。私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的使用类别，在实行开发之前，必须先向政府购买发展权(土地发展权)。[2](P106-107)《城乡规划法》实行土地发展权国有化后，英国开发土地的势头立即得到遏制。 20世纪60年代以来，美国在土地分区管制基础上，仿照英国的做法，创设了土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同的是，美国土地发展权制度通过两种形式确立，即土地发展权移转(Transfer of Development Right，简称TDR)和土地发展权征购(Purchase of Development of Right，简称PDR)。土地发展权移转由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人，土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付对价。土地发展权受让人将购得的土地发展权与自己土地上的土地发展权叠加，可以对自己拥有的土地进行额外的开发。土地发展权移转采用市场机制，其功能在于保护优质农地、环境脆弱地等。土地发展权征购由美国各州及地方政府出资，用公共资金从土地所有者手中购买土地发展权，从而将该土地发展权掌握在政府手里。一般而言，政府也不开发；土地所有者将土地发展权出卖后，仍然保留农地继续耕种，但没有改变土地用途、求得更大发展机会的权利。土地发展权征购的主要目的在于保护农地，特别是城市周边的优质耕地。到2003年末，美国共有23个州建立了土地发展权征购制度。到2008年，美国有30个州建立了土地发展权移转制度，受保护的农地、自然保护区和开放空间等达30万英亩。[4](P378-387)
