中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1009-8003(2011)04-0113-08 程序改革是我国行政复议制度改革的核心问题之一。①对司法化的刻意反其道而行之的制度构建定位，导致当前行政复议程序过于简化与内部行政化，程序理性与程序公正的基本制度要素缺失，复议决定的正当性由此失去基础，难以得到申请人和社会的认同。公民、法人和其他组织或者直接选择提起行政诉讼，或者复议之后再提起行政诉讼。近年来，越来越多出现公民不复议而去信访的现象，行政复议制度可以说出现了一定程度的信任危机。这种现象造成行政争议未能在行政复议机制中得到有效解决，既没有发挥行政机关在解决行政争议方面所具有的专业优势和便捷优势，也增加了社会解决行政争议的成本。 程序公正既是实体公正的保证，也是实体决定得到程序当事人和社会认同的基础。如要提升行政复议解决行政争议的有效性，必须改变现行反司法化的行政复议程序定位，开展以提升程序公正性为重心的系列公正程序制度改革。随着我国行政程序法治建设的发展，当前行政复议程序的公正性可以说甚至不及行政处罚程序、行政许可程序等决定程序，改革势在必行。笔者拟在分析反司法化定位下行政复议程序主要特点及其存在的问题的基础上，围绕如何认识反司法化问题，就改革与完善公正行政复议程序制度作系统、深入的探讨。 一、反司法化定位下的现行行政复议程序的主要特点 行政复议程序的特点由立法者对复议制度性质定位而决定。行政复议的性质在理论上曾经存在行政说、行政救济说、行政司法说、司法说四种观点，在我国《行政复议法》的制定过程中则一直存在是行政机关的内部监督机制还是公民的权利救济机制之争。立法最终确立了行政复议作为行政内部自我纠错的监督机制的性质定位。根据国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的立法说明，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化。”②基于反司法化定位建构的行政复议程序呈现出如下主要特点： 第一，由于复议不设专门的行政复议机构，由复议机关的法制工作部门作为复议机构承担复议工作，复议案件的办理无异于复议机关内其他部门对普通行政事务的处理，一般需要按照办件的内部流程逐级报批，复议程序没有体现复议活动以解决行政争议为内容的特点。书面审的贯彻进一步排除了申请人与被申请人对复议的参与，复议程序因此呈现出较强的内部行政程序特点。行政复议通常被认为的相对于司法救济所具有的高效、灵活、便捷的行政优势遂递减在层级繁琐的公文旅行途中。 第二，没有为申请人参与复议过程作出制度安排，被申请人较之申请人与复议工作人员接触更为密切，二者在程序中并未得到同等对待。作为一种行政内部自我纠错的监督机制，行政复议的功能更强调维护客观行政法秩序、而非申请人主观权利的维护。在程序构建上体现为较强的复议机关主导色彩，强调通过复议工作人员的努力去查明事实真相，并不重视申请人与被申请人之间的抗辩对复议过程的推动。书面审原则的贯彻又使得复议工作人员对事实问题的查明更多依赖于被申请人提交的证据材料，在办案过程中更重视与被申请人之间的沟通，申请人在复议过程中基本处于无所作为的状态。申请人既没有机会向复议工作人员陈述自己的意见，也没有机会与被申请人展开辩论，从而无法有效影响复议决定的作出。在大量复议案件中，申请人将申请书递交给复议机关后就是消极等待复议决定。由于未能参与到复议案件的审理过程中，无法知晓办案人员是如何认定事实的，如果复议决定对其不利，申请人自然会选择提起行政诉讼。参与原则的缺失由此导致复议决定失去申请人的认同基础。参与原则的缺失在不利于保护申请人利益的同时也使得律师代理在复议中发挥作用的空间极其有限，律师作为法律专业人员对于法律争议有效解决所能发挥的积极作用在复议中无法体现，无助于复议专业性的提升和案件审理质量的提高。 第三，复议案件的审理原则上实行书面审，不进行言词辩论，只在申请人提出要求或者复议机构认为必要时，听取申请人、被申请人和第三人的意见。书面审查导致复议排除适用直接言词原则，申请人与被申请人之间没有机会展开辩论，各自意见基本都是单向向复议机关提出，没有体现裁决争议行为应当具有的两边对抗、居中裁决的基本程序构造。实践中由于复议工作人员还同时承担了其他大量行政工作，很难全部精力投入到复议案件的办理中，很少就事实问题再进行调查，主要通过对被申请人提交的材料进行书面审查来查明事实。③而我国目前由于行政决定程序自身并不完善，证据的收集和认定等方面还存在不少的问题，需要当事人双方在复议案件审理过程中就事实问题展开对质。书面审在行政程序自身并不完善的情形下应当说非常不利于查明事实问题。复议决定的事实基础通常就建立在作出具体行政行为认定的事实基础之上，复议决定中维持决定所占比例较高也就并不奇怪。 第四，为突显行政的灵活、便捷，强调简化程序，不对复议程序具体规则作出全面、可操作性的规定，特别是没有对证据制度作出规定，复议决定的理性基础欠缺制度保障。基于对程序规定过细会束缚办案人员的手脚的假设，当前立法对复议程序的规定比较简单，可以说有过度简化之嫌，欠缺必要的基本制度规定，导致办案人员无所适从。如调查取证程序问题：一方面是调查取证工作需要细化规定，需要明确复议机关的调查职权是遵循职权调查原则还是有限调查、复议机关能够采取哪些调查措施等等；另一方面是实际工作中复议工作人员由于难以专职于复议工作，调查取证工作有时没有时间保证，难以落实。再如证据规则的问题，复议证据种类、证据的证据能力与证明力如何认定、举证责任如何分配、证明标准等都没有明确规定。
