中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X(2011)05-0125-007 当下中国正处于急速的社会转型时期，社会矛盾的复杂性呼唤多元化纠纷解决机制的建立。作为一种灵活便利的纠纷化解机制，行政调解越来越受到国家和社会的青睐。2010年10月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)，明确提出要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。一年来，全国各地相继制定了《关于加强行政调解工作的意见》①，行政调解成为“大调解”中的重要环节。与此同时，行政法学理也开始关注行政调解的理论研究，并形成了若干具有代表性的研究成果。②相比之下，对行政调解立法状况的研究殊少。鉴于《行政调解条例》正在制定过程之中，因而系统梳理我国法律文本中的行政调解规定自然就具有重要的现实意义。为此，本文拟以现行有关法律、行政法规及部分地方规范性文件为分析对象③，分别从行政调解的范围、主体、程序及效力等四个维度检视我国目前行政调解制度的现状，希冀为我国未来行政调解法制化水平的提升奠定基础。 一、行政调解立法概况 在北大法律信息网中键入“调解”进行全文搜索，涉及行政调解的法律有27部、行政法规31部。其中，没有专以“行政调解”命名的法律、行政法规文本，行政调解的规定散乱在不同的部门法中。同时，鲜有专章、专节对行政调解进行规定，仅有零星的条文对其进行描述。以“行政调解”命名的法律规范主要是一些地方所制定的《关于加强行政调解工作的意见》及《行政调解工作暂行办法》等规范性文件(30个)。其中，尤以四川省居多，该省已出台11部《行政调解工作暂行办法》，分别是A《阿坝藏族羌族自治州行政调解工作暂行办法》、B《巴中市行政调解工作暂行办法》、C《成都市新都区行政调解工作办法》、D《达州市行政调解办法》、E《德阳市行政调解工作暂行办法》、F《乐山市行政调解暂行办法》、G《泸州市行政调解工作规定》、H《眉山市行政调解工作暂行规定》、I《绵阳市行政调解工作规定》、J《内江市行政调解工作暂行规定》、K《遂宁市行政调解工作暂行规定》。 在规定的内容方面，不同位阶的法律规范之间不尽相同，具体表现为：第一，法律、行政法规对行政调解的规定比较模糊，多采“可以调解”的表述，且行政调解的各要素鲜有完整表达，或缺乏调解主体或缺乏调解对象，至于行政调解的程序和效力则更是极度匮乏。第二，一些地方的规范性文件对行政调解的规定虽然较为详细，但往往缺乏上位法依据，存在形式合法性的危机。同时，各地规定之间尚存在诸多不一致甚至冲突之处。目前，《行政调解条例》的专家代拟稿已经形成，但仍有很大的完善空间。有鉴于此，应当分别从范围、主体、程序及效力等四个方面对目前的立法状况进行梳理。 二、行政调解范围 行政调解的范围是指在行政调解中调解机关受理争议案件的界限。由于我国没有统一的行政调解法，可以进行行政调解的争议散乱规定在各个单行法律规范中，存在以下两方面的问题： (一)调解范围狭窄 在我国目前有关行政调解的法律规范中，调解对象大致包括民事争议和行政争议两个方面。在民事争议上，仅限于两方面的内容：一是权利或责任确认问题，如海域使用权纠纷、妇女在集体经济中的地位、水事纠纷、赔偿责任等；二是赔偿金额问题，如交通事故中的赔偿数额、专利侵权中的赔偿数额、环境污染中的赔偿数额等。在行政争议上，仅有《行政复议法实施条例》第50条的规定，“不服行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为”以及“当事人之间的行政赔偿或行政补偿纠纷”可以进行行政调解。有的学者认为，《治安管理处罚法》第9条“因民间纠纷引起……等违反治安管理行为”属于行政调解范围中的轻微违法行为。[1]笔者认为，这一观点值得商榷。治安行政调解的对象必须是因民间纠纷引起的情节轻微、不是必须处罚的治安案件，是典型的民事关系而非轻微刑事纠纷。[2] 值得注意的是，尽管现行法律、行政法规中有关行政调解范围的规定较为狭窄，但近期实践却呈现不断扩大的趋势，几乎涉及一切行政管理活动中所出现的民事争议和行政争议。例如，在民事争议方面，《阿坝藏族羌族自治州行政调解工作暂行办法》以列举方式界定了八种特定的矛盾纠纷，而《眉山市行政调解工作暂行规定》则以概括方式明确民事纠纷是“与行政管理职权有关的民事纠纷”。在行政争议方面，有两类文件对此作了规定：一是一些地方行政复议具体实施办法中的规定，如《南通市劳动保障行政复议调解处理办法》(表中以字母L表示)、《湖北省行政复议调解处理办法》(表中以字母M表示)中行政争议的内容是行政复议中可以调解的争议；二是一些地方《行政调解工作暂行办法》中的规定，尤以四川省为典型，行政争议的内容小到行政合同争议、行政赔偿与行政补偿纠纷，大到所有的行政争议。(详见表1)
(二)内容散乱、冲突 在法律、行政法规中，民事争议以散乱的方式规定，且在文字表达上比较含糊。例如，《婚姻法》第32条规定“男女一方要求离婚的，可由有关部门进行调解”，并没有明确民事争议的具体内容，仅依据当事人的实际申请判断民事争议范围。在一些地方的规范性文件中，规定冲突更为严重。有的以概括方式表达民事争议的范围，如《德阳市行政调解工作暂行办法》第4条；有的采列举方式描述民事争议范围，如《阿坝藏族羌族自治州行政调解工作暂行办法》第13条。两种方式都比较笼统，民事争议的界限很难明确，且易造成地区之间的管辖冲突。行政争议范围的规定则更加混乱。例如，《阿坝藏族羌族自治州行政调解工作暂行办法》规定“因不服自由裁量权作出的具体行政行为申请行政复议的”可以调解，而《南通市劳动保障行政复议调解处理办法》则规定“行政赔偿、行政补偿纠纷”也可以调解。即便都是行政复议案件的调解范围，《南通市劳动保障行政复议调解处理办法》第5条规定“事实清楚、争议不大的行政复议”可以调解，而湖北省《行政复议调解处理办法》第9条则规定“案情复杂、当事人之间情绪严重对立……”可以调解，两种规定之间明显存在冲突。
