在福柯看来，近现代国家和社会之所以如凶神恶煞般使人恐惧，是因为其结合了两种权力技术：古希腊的城邦和公民的游戏；基督教会的牧人和羊群的游戏。① 前一种权力技术是总体化的，治理的直接对象是作为整体的城邦，而后一种权力技术则是个体化的，治理的直接对象是个人。这也就易于理解近代国家为何一开始就既是个体化的又是总体化的原因。希腊城邦政制、基督教牧领权力机制与国家理由的治理术是西方政治理性史上的三个重要形态。显然，如果我们不探讨作为近代国家治理术来源甚至组成部分的基督教牧领权力，我们便不能真正认识近代国家权力机制的运作特征和权力实施的限度。 基督教牧师因献身于拯救个人的灵魂于来世这样一项特殊事业，而不同于君王、执法官和教育家等人。福柯发现基督教牧师在服务他人时行使和传播着一种特殊的权力关系。“牧领权力”指的是上帝如同牧羊人带领其羊群那样带领民众，上帝施加于世人的权力如同牧羊人施加于羊群那般起着带引的作用。西方政治思想史上有一段时期君王治理臣民犹如牧羊人畜牧羊群。治理术堪比牧羊术。福柯甚至于感叹：西方政治思想和实践一度诞生于羊圈！像牧羊人畜牧羊群那样来治理人，福柯阐发的这种牧领权力思想，是其政治哲学的重要内容之一。近代西方国家把一种诞生于基督教制度的牧领权力整合进新的政治形态之中而得以崛起。牧领权力制度开启了近现代西方以国家名义为理由的截然不同的治理术，在西方政治思想史上占据着重要地位。如果说康德的理性批判哲学把理性能力限定在现象世界的经验范围内，那么，福柯的政治理性批判则试图监视近代国家政治合理性之过度的权力。 政治如同牧羊 作为西方历史的基本现象，国家的治理化（gouvernementalisation）是国家存在和续存的必要条件，而“基督教牧领”（pastorale chrétienne）、“外交军事新技术”（nouvelle technique diplomatico-militaire）和“管治”（police）这三者是国家治理化得以产生的重大基石。② 相比于福柯所探讨的国家治理化的另两个主要维度（外交—军事关系制度、国家内部的“管治”机制），基督教的牧领制度却是一种源自于东方的权力运作模式。 无论是治家，还是治国，似乎治理术的对象最根本的还是治人，个体的人或集体的人。然而，福柯发现，无论是对人进行治理，还是人自身治理，这样的思想却并不来自西方政治思想的源头古希腊。在古希腊罗马重要的政治文献中，很少见到国王统治臣民犹如牧人引导羊群这样的隐喻。他认为在西方政治思想和实践中占有重要地位的牧领权力制度却并不来自古希腊罗马，而是来自东方：前基督教时期的东方和基督教时期的东方。福柯所说的古代社会的东方主要指地中海东部的埃及、亚述（Assyrie）、美索不达米亚（Mésopotamie），尤其是犹太社会。希伯来人明确把上帝耶和华视为牧人而强化了牧领主题。 为什么说牧领制度不是西方的产物呢？牧羊人在草原上过着迁徙的生活，牧羊人的权力并不针对相对固定的领土、城邦、国家，而是针对移动中的羊群。而希腊人却是对相对固定的城邦行使政治权力的。福柯比较了希腊神与犹太神的差异：希腊的神是城邦内的神、领土的神，保卫城邦的神，而东地中海的犹太的神是走动的、看护复杂羊群的神。“希腊的神从不会像一个牧人引领其羊群那样引领民众。”③ 牧羊人召集和引领羊群，若羊群散去，牧羊人也必将消失。而希腊立法者和执政官们通过治理领土上的城邦而建立了强大的城邦，治理的对象是作为整体的城邦，而不是城邦中的个体，或者说个体只是因为处于城邦之中而间接地被治理。神是人之最高的牧羊人，国王是仅次于神、接受和执行神的旨意的牧羊人。牧羊人照看、守护和拯救羊群是出于献身精神，而古希腊执政者则是为了荣耀的义务而谋求整个城邦的利益。虽然某些希腊人在宗教团体、教育关系、治疗身体等上面使用牧人话题，但从整体上看，除了毕达哥拉斯主义强调城邦执政官应为羊群的牧羊人，古希腊政治文献鲜见牧羊人的比喻，希腊思想并不需要牧人模式来加强针对全城邦的政治权力。当然，福柯也注意到，柏拉图在《政治家篇》、《法律篇》和《理想国》中系统地探讨了在西方基督教中极其重要的牧人主题，但柏拉图明确把政治家与牧人区别开来：前者的职责是把不同的要素联系和团结起来，关注的是城邦的建立和统一；后者则可以由医生、农民、体育运动员和教育家来扮演，操心于每个人的生活和生命。柏拉图恰恰要说明发布命令的政治家并不是像照看羊群那样细心呵护公民的牧人。柏拉图不仅否认国王是牧人，还批判牧领主题。政治权力在作为统一体的法律框架之国家的内部实施，而牧领权力的作用则是“永久地照看所有人和每个人的生活，帮助他们，改善他们的命运”。④ 那么，源自于东方的牧领制度为何会在西方出现并成为西方政治理论和实践的重要组成部分？“对希腊和罗马思想来说是完全陌生的，无论如何也是相当陌生的这个牧领权力的观念，是通过基督教会的中转而引入西方世界的。”⑤ 鉴于希伯来人的政治和社会体制内部并无牧羊人，而基督教思想改造希伯来人的牧领制度并使之变得丰富和复杂，从而成为一个巨大的、严密的、渗透于整个基督教世界的制度性网络。在人类社会历史上，基督教社会最强调牧领。基督教会所做的中转工作就是把牧领权力的这些论题凝固为明确的机制和确定的制度，在罗马帝国内部和核心处组织并植入了特殊和自主的牧领权力。在西方世界，牧领作为治理人类日常生活的特殊权力类型只开始于基督教会之后。在被基督教会引入之前的牧领制度中，为了拯救羊群，牧羊人忍辱负重甚至牺牲自己也在所不惜，牧人对羊群的拯救充满着一种“一贯的、个体化的和终极的仁慈”。⑥ 相较于古希腊罗马思想中的权力除了善意还有征服、夺取等并非善意的特点，牧领权力无论从功能、目的还是合法性方面来看，都基本上是一种行善、向善的善意权力，献身于看护、照看和引领他人。可是，原本善意的牧领权力经基督教会改造和运作之后却成了人类历史上最好战、最傲慢、最嗜血、最暴力的权力形式之一。基督教社会发明了令人眼花缭乱的政治形式，发明了一种作为少数人的牧人来统治作为多数人的羊群这样怪异的权力技术。
