20世纪末至21世纪初，世界大部分国家都实施并在持续着大范围的重塑国家管理体制的改革，俄罗斯也不例外。在转型初期，俄罗斯的行政改革并不属于高优先级问题，其改革的主要任务是：实现宏观经济的稳定，结束严重的经济危机；形成市场经济的法律基础；建立联邦制的国家机构；重组各级政府以及有限度的公务员制度改革等复杂问题。但在此期间，俄罗斯学者及改革实践者积极地探讨行政改革的相关问题和国外行政改革经验，进行了很多有益的尝试。然而这些尝试是非系统化的，因而行政系统与彻底改变的其它社会子系统——市场、政治——极度不协调，也大大滞后于立法体制与司法体制的改革，致使新立法不能得到有效执行，行政系统本身的整体绩效也极度下滑，成为社会、经济转型的制度性障碍。这种障碍在20世纪90年代末表现得特别明显，行政改革因此成为俄罗斯亟待解决的问题。此种背景下，俄罗斯政府开始酝酿系统的行政改革，并于2003年正式公布行政改革纲要。 一、俄罗斯行政改革的实践尝试与改革构想 根据行政改革措施产生的过程及其具体实施的时间，可以将俄罗斯行政改革分为两个大的阶段：第一大阶段，即本部分拟探讨的“实践尝试与改革构想”(1992-2002)阶段；第二大阶段包括行政改革的具体实施与调整两部分(2003年至今)。其中，就第一阶段而言，根据改革任务的不同，又可将其划分为几个小阶段：[1] 1.去一党垄断化(1992-1995) 该阶段始于20世纪90年代初，体现在由前苏联国家公务组织向新国家管理机构转型的过程中。此阶段曾经着手解决国家机器的去一党垄断化，标志为1991年7月20日通过的第14号俄联邦总统令——《关于禁止政党及群众运动组织在国家机关及俄联邦事业单位和组织机构中的活动》。[2]为实践这个主要任务，尝试着进行国家公务员制度改革——1991年11月23日通过的第16号《关于成立俄联邦国家公务员司》政府决议，以及构建具体的联邦执行权力机关——1991年11月28日通过的第242号《关于重组俄联邦中央国家管理机关》总统令。但在管理类型和管辖范围方面，新机关与前苏联的各部局并无本质区别。 根据上述文件成立了附属于俄联邦政府的公务员培训管理机关——俄罗斯人事部。制定完善的国家公务员制度法规草案曾是其主要职能，但随着1994年新宪法的通过，俄罗斯人事部被请出了俄联邦政府的组成部门，其职能被移交给(总统府)联邦国家公务员管理司和附属于总统府的俄罗斯公务员制度研究院，领导权由政府转向总统府。[3]这些变化本质上反映了改变官员职业地位的策略失效。公务员制度改革的初步尝试，在还未取得成效之前实质上已被中止。 1994年曾制定法律草案，建议确定国家公务员制度的统一基础及国家政权的统一体制。但在草案中宣布的国家公务员制度的政治立宪目标掩盖了其机构改革的主要任务(提高效率)。原因在于在制定这个法律草案时并未考虑国外的经验。 可以说，这个阶段主要强调的是人事培训的重要意义，以及改变官员激励机制的措施和从内部推进重建公务员制度的进程等。但在保持从前的制度设计、缺乏组织法规的变革及国家机关内部所普及的上级任命传统的条件下，这种改革仅仅是一种意识。建立统一协调机构的条件也不充分。忽视国有财产清册手段是一种错误，因为没有国有财产清册制度很难根除上级任命制度以及腐败等。任何时候迫使从前的上级任命官员服务于新政权都是不成功的。官员们为了自身利益到处利用自己的特权，尤其是利用私有化而获得国有财产。在社会舆论中，腐败成为官僚的政治品牌。 2.行政改革构想的酝酿(1996-1998) 1996年9月，幕僚曾给俄总统提出了名为“关于政府程序的弱控制性问题”的分析报告。其中，作为主要问题提出并论证了制定执行权力新体系的构想以及国家管理合法秩序保障的必要性等问题。[4]这个报告的核心观念在1997年的俄联邦总统咨文“权力秩序——国家秩序”中有所体现。1997年3月27日至30日，召开了被称为“圆桌会议”的磋商，在这次会议上讨论了行政改革必须解决的问题，并成立了五个关于起草行政改革构想的专家组。1996年9月至1997年5月他们起草了12个行政改革构想方案。构想中主要指出了公民与政权之间的关系、执行权力机关的新职能、国家公务员制度、管理系统的腐败等问题。 为解决国家公务员制度问题，1997年俄罗斯成立了国家建设委员会(后更名为行政改革委员会)，该委员会成为综合研究公务员制度改革问题的委员会，但最终却导致了对新公务员制度构想必要性的怀疑。同时，组建了制定国家公务员法草案的专家组，这个专家组由总统府、政府机关、相关各部以及科研单位的代表组成。在其工作过程中，形成了构建公务员制度的原则。首次引入国家文官制度的概念，并在公务员法的起草过程中明显地使用了新公共管理的思想原则。[5]但这仍然是必须变革的部分意识，摆在国家机关面前的是各种不同的计划任务。并且，文件协商的进程揭示了大量不同的政治立场，包括对实施改革措施利大于弊的怀疑。最终，财政危机、社会张力加深促使国家领导人不得不推迟国家机关体制改革。
