一、导论 县是国家政权的基石，改革和重建县政，是未来我国政府改革的重要内容之一。县在国家行政层级中具有承上启下作用，但由于许多重要的经济、社会管理权限都集中在省或地级市，县虽然事务多、责任重，但自主权小、财力有限，这种权责上的不一致，很大程度上阻碍了农村公共服务的供给、城乡一体化的历史进程以及县域经济的进一步发展。而产生这些问题的根源，正在于与以城市为中心的现代化战略相适应的国家地方治理结构的缺陷。因此，要进一步发展县域经济、提高地方治理绩效，迫切需要推进县政改革。① 有学者指出：中国县政的合法性很大程度上建立在经济发展成就之上，而城乡差距已部分抵消了国家整体实力的上升。要实现科学发展、和谐发展，就不能仅仅是经济增长，还应包含政治、文化和社会在内的全面发展。其中，政治发展是县域科学发展的关键之一。当前，中国社会矛盾日益突出，既是由于利益分配机制不公造成的底层民众未能分享经济发展的成果，也由于社会公平正义未能得到全面实现。作为县级政权，已经有一个完整的政府机构体系，要在执政党领导下进行人大、政府、司法的横向分权和权力制衡，县级政权是很好的一个改革切入点。② 调整省市县的权力关系、释放经济社会发展的活力，是理解改革开放以来中国体制变革的基本政治逻辑。无论是市管县体制的形成和发展，还是省直管县体制改革的试点和探索，都符合这一基本政治逻辑。③本文认为，省市县关系的改革，尤其是省管县体制的推行，是县政改革的重要内容。近年来，围绕省管县体制改革问题，学界从多种角度进行了广泛研究，取得了颇为丰硕的学术成果。为深化对这一重大问题的研究，提出未来研究的可能方向，笔者从理论视角、研究设计、研究领域和对现有研究的初步评估四个方面对目前省县关系改革的文献进行了总结。 二、研究视角 在省县关系的研究上，不同学者有不同的分类，本文将现有文献分为三个视角：文化、结构和过程。文化的视角从现代化理论中获得资源，强调历史制度的延续性和价值认同的重要性；结构视角从传统官僚制理论中获得资源，强调在省市县政府间划分清晰界限的重要性；过程的视角从地方治理理论中获得资源，强调激励结构和权力配置的重要性。 (一)文化的视角 从现代化理论以及作为现代化理论一个分支的政治整合理论看，价值变迁和文化转型是政治发展的关键。把对宗族、寺庙、村庄共同体、集镇等多元的地方性文化和价值认同转变和整合为整体的民族国家统一符号的认同，把对地方行政文化的认同转向对中央行政文化的认同，是现代民族国家建构面临的首要任务；稳定而合理的中央、省和县关系是整合多元分散的地方认同为大一统国家认同的基础；在统一的现代民族国家范围内，合理而稳定的省县关系是促进实现政治稳定和经济增长的关键。④ 但是，在省县关系上，现代化理论中文化研究视角的概念与方法存在着明显的问题。在概念上，多元的地方行政文化是否被整合成对统一的国家行政文化的认同？统一的国家行政文化认同是否促进了地方的稳定和地方经济的发展？现有的研究表明，在省县关系中，县及县以下政府的关系型、人格化的行政文化普遍存在，并成为执行上级政府乃至中央政府政策的基础；改革开放以来，我国地方经济出现了普遍快速增长，但是各个省之间，尤其是同一地区的省份间，以及同一个省内的不同市县之间在经济发展的战略上却存在着显著的差异。可见，在对国家认同一致的情况下，地方经济的发展战略和增长方式与地方本土文化之间密切相关。⑤ 在研究方法上，如何衡量文化整合？如何衡量省县关系中地方行政文化的整合？如何衡量县政府服从省政府的程度？同时，中国传统的政治文化一直是大一统、地方服从中央的政治文化，在中国行政史中，与国家主义相比，地方主义、区域主义并非是主流。长期以来形成的多层级的地方政府结构，依靠属地管辖和行政内部发包制进行运转，在此过程中不同层级的地方政府不仅享有有限合理的自由裁量权，而且还具有不同的政治和行政文化认同。⑥另外，在省县关系上，文化途径的定性研究居多，比较研究和定量研究的较少。 (二)结构的视角 与现代化理论中的文化视角不同，结构的视角主要从传统公共行政理论中获得资源。在省县关系上，结构研究视角的前提是：省市县政府之间清晰明确的界限、畅通的信息传递机制、合理的权责配置、组织规模以及合理的行政层级能够提高省市县政府的行政效率。而现行的市管县体制增加了行政管理层级、提高了政策扭曲的程度、打乱了省县之间合理的权责关系、模糊了省县之间的边界、提高了管理成本。为此，不少研究认为应该实行政府间分权，优化和减少行政层级，实行扁平化的行政结构，以省直管县取代市管县，实行行政区划改革，从而提高信息传递速度，减少政策扭曲程度，提高政策的执行效率，促进地方经济的持续发展。⑦ 但是，在省县关系上，结构视角的一个逻辑问题是，我国行政区划建立在属地管辖原则基础上，而不是建立在不同政府的功能原则基础上，从而出现了中央、省、(地)市、县等地方政府都是职责同构的全能型政府。因此，从行政层级上增加和减少一个层级并没有什么根本的不同，也就是说，市管县体制与省管县体制并没有根本的区别。 必须指出，结构视角的研究在正视建立在官僚制和具有宪政基础的现代地方政府结构基础上，更应清楚地认识到，虽然我国有明确的《地方政府组织法》，组织法也规定了省县各自的管辖范围，但是组织法并没有明确划分不同层级政府的财权与事权。如果不按照功能的原则调整行政区划，在地方政府层级上，历史上长期反复争论和实践的是二级、三级还是四级，是集权还是分权等问题仍将重复再生，⑧而且，虽然市管县体制存在诸多问题，但是这并不能直接就得出省管县就能解决市管县造成的结构性问题和成本问题的结论。已经有研究表明，在短期内，省管县的财政体制并不能节约政府的行政成本。⑨
