政府机构是政府体系与社会体系之间的联结点，政府的公共政策都将通过政府机构作用于社会，因此，任何政府变革都会在机构层面上有所反映。1982年起，为了顺应经济体制改革的要求，中央启动了6次机构改革。地方政府在中央政府的推动下，也逐渐地推进机构改革。但是，就目前的现状而言，政府机构改革与中央关于服务型政府的设想有较大差距。因此，在地方层级的政府中，机构改革的使命还远未结束，它还将在服务型政府构建的大背景下，继续演进中国的政府改革逻辑。因此，从宏观视角出发，对地方政府机构改革的逻辑导向进行研究与分析，具有重要的理论与现实意义。本文提出一个“职能导向论”的假说，即地方政府的机构改革是以政府职能的基本定位为逻辑导向的，并以当代中国与西方国家地方政府机构改革的实践作为经验证据进行验证。 一、政府职能定位是地方政府机构改革的逻辑导向 “职能导向论”强调政府职能的定位是地方政府的机构改革逻辑导向。之所以得出这一假说，从理论推导上，主要基于两方面的分析。 1.政府职能的定位是地方政府改革的逻辑起点 政府职能，是解决政府“该做什么”和“不该做什么”的问题[1](P11)。对于一个国家的政府而言，关于政府职能的定位能够从宏观的大局视角决定政府机构体系的制度安排。 首先，从现代政府理论的角度出发，政府的职能、机构、体制与过程四个基本概念构成了现代政府理论研究的核心概念，同时也构成了现代政府理论的“四维”分析框架。在这个框架中，政府职能是其余三个概念维度的逻辑起点。一方面，从应然层面上看，政府职能在价值层面对政府机构的功能作了规范性阐释，反映了政府应该如何作为的内在规定性。这意味着政府机构必然以政府职能的基本定位作为自身存在的逻辑起点。另一方面，从实然层面上看，政府职能的定位反映了一定时期的地方政府“要做什么”与“在做什么”的工作重心。而政府的工作重心又在现实操作中决定了政府机构体系的制度安排。 其次，从实践角度上看，政府机构是政府职能在现实政治生活中的延伸。政府职能的基本定位是抽象层面的价值规范，而有效地履行政府职能，必须通过公共政策将职能定位转化为施政实践。在转化过程中，政府机构是不可缺少的中介环节。不同的政府职能需要由相应的“机构”来承担，而政府机构的设置必须以政府职能的理解与定位为前提。 2.政府职能的定位决定了地方政府的基本执政目标 任何国家的地方政府都会在一定时空范畴内确立自己的基本执政目标，在其中起决定性作用的是政府职能在“基本面”上的定位。 首先，政府职能定位是地方政府确定基本执政目标的主要依据。在地方政府中，一定时期的基本执政目标需要有较为明确的方向性，并以此为标准来判断一个阶段内政府的主要任务。而基本执政目标只能围绕政府职能定位这个中心，才能确定合理的、准确的方向。从这个意义上看，地方政府基本执政目标的方向是政府职能在政治实践中的反映。 其次，政府职能定位决定了基本执政目标的层次结构。帕森斯在《社会体系》中就认为，结构的功能在于满足系统的必要条件，社会系统的维持必须满足四个维度的功能：适应、目标达成、整合、潜在的模式维持[2]。而“目标达成”就意味着制定系统目标以及明确目标的次序级别。地方政府的基本执政目标往往是多层次的目标结构体系，而对这个多元目标结构的次序级别进行排列组合，必须依赖于当地政府的职能定位。 由此可见，政府职能的基本定位与基本执政目标两者是内在统一的。要确保基本执政目标的实现和政府职能的有效履行，地方政府则必须在政府机构体系内进行相应的分工配置。这种机构分工的制度安排，是服务于基本执政目标的组织手段。当然，随着政府职能定位的变化，这种分工配置也将随之改变。因此，只有在把握政府职能定位的基础上，才能概括出地方政府机构改革的基本理路。 二、经验证据：中西地方政府机构改革的差异分析 “职能导向论”强调政府职能定位对地方政府机构改革的主导作用，同时也强调两者在内在逻辑上的统一性。当代中国地方政府机构体系的现状与近年来西方国家地方政府机构调整的特点可以作为“职能导向论”的基本经验证据。 1.当代中国：以经济建设为中心的政府机构体系 从1978年后，经济建设成为中央到地方各级政府的首要任务。中央政府也将经济增长的情况作为评判官员政绩的主要标准，形成了“以经济增长为基础的政治锦标赛，即地方官员的提升与当地经济增长状况紧密挂钩”[3](P12)，刺激地方政府推动经济发展。在这些因素的作用下，经济建设在地方政府职能定位中占据了绝对的核心地位。根据“以经济建设为中心”的基本职能定位，地方政府的其他各项工作都服务于经济建设，“以经济建设为中心”已经在“基本面”上规定了政府改革的宏观大局。 改革开放以来，地方政府机构体系所表现出的“轴心倾斜”现象就反映了这一阶段政府机构改革的强经济导向。“轴心倾斜”的典型表现是，地方政府在权力与职责配置上，将资源分配的重心都向与经济建设直接发生关系的政府部门倾斜，凡是可以作用于经济发展的政府部门，其在行政地位、财政拨款、官员升迁等方面都有明显的优势，从而在政府机构体系内形成一个“轴心”，而地方政府工作的整体部署都围绕这一轴心展开。在地方政府中，这种“轴心倾斜”的机构体系有利于集中资源在短时间内促进经济发展，创造经济政绩。很显然，地方政府的机构体系是以政府经济建设职责为逻辑导向的。
