一、公平与效率 改革开放以来，中国的农地制度演变似乎总是围绕着“公平”这一主线，而“效率”仅作为公平的依附物，时不时地想摆脱公平的束缚，但当它远离主线一定位置时，便失去继续前进的能量，甚至又会被吸附回来。在土地权力由国家转移到集体的承包责任制初期，土地依村庄人口均分实现了中国历史上绝无仅有的农地占有及使用公平，但因村庄人口的变化，这一公平仅仅只是某一时点上的公平，而常态总是偏离公平点，于是乎便有了“大稳定、小调整”制度。产生这一制度的动因，姚洋认为土地制度的选择是一个风险分摊、收益与谈判成本和效率损失之间的权衡过程，因此，以均地为特征的土地制度有其合理性，是一个理性的集体行动。[1]但依村庄人口均分的土地分配原则却带来了农业效率的损失，如1980年代后期农业产出的下降或长期徘徊不前。此外，如滥挖、乱占导致的生态危机，特别是村集体组织在土地调整中的随意性及“寻租”行为，也在一定程度上积累了大量农村社会矛盾。针对这一状况，2003年出台的《农村土地承包法》试图通过在集体内部平均分配土地承包经营权维持“公平”，同时以土地流转权的实现而摆脱“效率”困境，特别是2004年国家又出台了截断“小调整”的文件，试图在某一时点相对公平基础上以促进土地流转、进而提高效率。能否实现“公平”与“效率”的兼得问题，也就成为学术界争论的一个焦点。对这一问题有代表性倾向的观点主要有：一是以秦晖为代表的对土地分配公正原则的质疑；二是以姚洋为代表的“公平”对“效率”抵消的观点；三是以黄少安为代表的“效率”与“公平”二者皆难得的观点。 秦晖认为，当今中国不存在如发达国家所面临的那种“效率与公平(结果平等)的两难选择”，在当今中国，公正至上，效率即在其中。农村改革中产生的种种影响资源配置优化与效率的问题，不少与土地问题上的公正原则受破坏有关，[2]与“是否分家”不讲民主、“怎样分家”不讲自由有关，将本来很容易达到公平的土地权利分配人为复杂化，使得“现状”离“起点”(公平)趋远。如他引用的资料表明，1990年代初中国农户实际使用土地分配的基尼系数达到了0.41，1995年的基尼系数在土地重分过的地区达到了0.47，没有重分过的地区最高达到0.58。[3]姚洋通过对江西和浙江调查资料所进行的实证研究表明，地权稳定性对土地投入和土地产出确实存在着显著的正向效应，而且更自由的转让权更能增加产出水平。[4]同时，他也认为，更加个人化的土地制度会降低农业生产效率，但这种效率损失可能被农地制度的社会保障和失业保险功能所抵消(具体的影响又难以估计)，而且这后两种功能对整个社会的稳定具有重要作用。[5]至于土地的公平分配问题，他认为，公平是土地集体所有制所赋予农户不可剥夺的权利，即使社会保障不再是一个问题，单是对公平的追求也会导致土地的调整。既然成员权保证每个人对集体土地享有同等的权利，我们就没有理由指责农民对公平的要求。[6]黄少安认为，农地均分承包的制度安排只追求起点的相对平等(在集体经济组织内部)，而希望通过稳定承包经营权获得过程的效率(承包期内)。但土地的均分承包是以产权不清晰为前提，以破坏产权排他性为代价的。“效率”则需要通过清晰界定产权、增强排他性来实现。因而“公平与效率”的目标在实现手段上是冲突的。通过农地的均分承包，与其说是保障了公平，不如说是保障了农民的普遍就业，特别在国家经济已处于托达罗“起飞”阶段，以牺牲农地“效率”换取“稳定”，不仅效率的损失不可避免，而且对农民而言也是非常不公平的。[7] 对农地“公平”与“效率”的讨论，往往又与农地的生产功能和保障功能联系到一起，形成两个命题：一是土地的公平分配是为了保证农地保障功能的发挥；二是土地的保障功能阻碍了农地生产功能的发挥，即效率的提高。 温铁军认为，自包产到户后，由于国家事实上不再承担农业投入和农村公共品开支，造成农民的社会保障转由村社承担。村社则以向成员分配集体所有的土地来体现对成员的保障，这样就形成了土地的双重功能，即农业生产和农民的社会保障。而且，随着农村实际人口的增长，加之城市化过程中征地及产生的失地农民人数的增加，使得土地的功能越来越多地转变为以承担农民的生存保障功能为主。[8]这一观点虽然得到学术界的普遍认可，但对这一现象表面“公平”之下所隐含的极大不公平也招致一些学者的批评。如姚洋认为，以“土地保障”替代农民的社会保障，这本身就是政府推卸责任的失职，而不应成为“地权归农”的借口。同时，一些学者认为，在现行土地制度下，农民经营土地规模狭小，土地细碎化程度高，农业经营的收入功能弱化，而且土地流转难以大规模推进，农业科技、农机装备无法全面推广应用，难以达到规模经济状态，土地和劳动力的配置效率低下，农业经营的收入功能弱化。另一方面，由于农村尚未建立完备的社会保障体系，就是大量转移到城市的农村劳动力也因就业不稳定，不能享受城市的社会保障，农村土地的社会保障功能凸现，且在短时期内这一功能还无法被完全替代。[9]这样，就在农地的“公平”与“效率”之间形成冲突。 二、权利与利益 在农民之间、农村不同经济组织之间以及国家、农村集体和农民之间，围绕土地形成了错综复杂的利益关系，构成了农村最基本的社会经济关系，而这一关系被聚焦在“征地”、“小产权房”及农民宅基地等问题上。 首先，就农地征收中的问题来看，主要有：一是改革开放以来的三次(1980年代、1992年前后和2000年至2003年上半年)大规模征地，造成耕地锐减，且闲置浪费严重。仅以开发区建设征地为例，据2003年初国土资源部的统计，在全国省级以上900余个开发区中，国家批准规划的近3000万亩开发区，当时开发面积仅占规划总面积的13.5％。二是失地农民大量失业，引发了大量社会矛盾。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万人～5000万人。[10]国家农调队对云南省的调查表明，高达24.6％的失地农村劳动力处于“赋闲在家”的状况，并且失地农民就业质量不高，相当比例已经接受就业安置的失地农民隐性失业严重。[11]与此同时，征地引发了大量社会矛盾。在一些地方，政府强制性征地、克扣法定补偿、推诿就业安置等引发的上访和群体性事件逐渐增多，给农村稳定造成隐患。“失地农民群体”正在形成，而且有不断扩大的趋势。一些失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面受到歧视。有些地方甚至在征地过程中非法动用警力，与农民发生暴力冲突。近年来，农村的群体性抗争中，60％与土地有关。因而，有学者指出，土地征用问题已经成为农民维权抗争的焦点。[12]三是农民在征地中利益损失严重。被征用土地的收益分配格局是，地方政府占20％～30％，企业占40%～50％，村级组织占25%～30％，农民占5％～10%。[13]在征地补偿中，农民获得土地交易收入的5％～10%，集体获得约25％～30％，各级政府和土地管理部门获得60％～70％。[14]名义上属于农民的土地，几乎被无偿剥夺。据党国英的研究，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51 535亿元；仅以2002年为例，农民无偿贡献的土地收益为7858亿元，相当于无偿放弃了价值26万亿元的土地财产权(按照当时银行利率3%计算)。而从有关数字看，自从国家实行土地征用补偿政策以来，我国累计支付的土地征用费不超过1000亿元。[15]据陈锡文等人的研究，1987年至2002年全国非农占用耕地直接获取农民土地净收益高达30000亿元。新中国成立以来，全国非农建设用地按保守估计在5亿亩左右。四是土地市场无序混乱。由于农地的农转非只有在国家征收后进入市场才算合法，而这一过程中的“暴利”被政府和开发商所获，失地农民所获甚少。国务院发展研究中心一项研究表明，农民和村委会只能得到土地出售价格的10％～15％。正是由于这种强制交易利益分配的过于悬殊，一方面引发农民与基层政权的冲突，另一方面又激励出一个“灰色市场”，非法交易集体土地、直接出卖土地、变相买卖土地等违法违规现象普遍存在。
