doi:10.3969/j.issn.1009-4210.2011.04.014 1 研究背景 中共中央十七届三中全会明确提出，到2020年农村改革发展的基本目标之一是城乡经济社会发展一体化的体制机制基本建立。事实上，城乡统筹发展的实质是在经济和社会领域，把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中通盘考虑，把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹加以解决，建立有利于改变城乡二元结构的市场经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。 城乡统筹发展的核心则是基于计划经济时期的城乡二元体制的前提下，倡导促进要素遵循市场原则自由流动，以及城乡之间公共服务的均等化。在众多要素中，土地作为农民最基本、最重要的生产资料和家庭财富，它的流动性和价值的均等化对实现城乡统筹发展至关重要。但是在目前的土地制度下，由于农民土地财产权益和社会保障权益不足导致城乡土地市场分割，要素流动凝滞，不但造成城乡土地资源配置低效，农民权益受损，而且使农村土地制度改革与农民权益保护呈现恶性循环之势。因此，如何在土地产权制度既有的改革经验基础上进一步调整农村集体土地产权制度，加快土地要素流动，保障农民权益，切实解决“三农”问题，实现城乡统筹发展，已经成为理论研究和公共政策领域急需解决的问题。 2 存在的矛盾 2.1 土地承包制度限制农地利用效率 我国目前农村集体土地与城市国有土地同地不同权，农村集体土地的所有权在法律地位上与国有土地的所有权处于极不平等的地位。集体土地其使用、收益、处分等权利受到诸多的限制，如未经批准不得改变土地用途、不能转让、抵押、投资入股等。造成这些问题的根本原因是国家在承认集体土地集体所有的基础上，同时又对农村集体土地所有权的收益权和处分权能进行限制，不利于将资金、技术、知识、管理等现代生产要素吸引到农村中来，从而与土地、劳动力等传统生产要素进行优化配置。 土地与其他现代生产要素间的配置失灵最终将导致发展现代农业与农地经营规模狭小间的普遍矛盾。因为现代农业发展不仅意味着现代技术手段的广泛应用，更意味着要实现农业的规模化经营。但由于国家对集体土地权能的若干限制，造成农村非农产业的发展和农民离农就业受到很大限制，进而导致农村集体土地流转不畅，土地细碎化程度较高。因此，要提高土地利用效益，就有必要扩大生产规模，改变人人分地，户户种田的传统局面，赋予农村集体土地使用权流转权利，使土地适度向种田能手和经营者集中，进而使土地向优势产品和优势产业流动，实现土地资源的充分利用。 2.2 土地征收制度阻碍农民增收 农民增收是实现城乡统筹发展目标的核心。但我国现行土地二元管理制度严格限制农村集体土地流转，体现在农村集体土地只能通过国家征收方式转为城市土地。这种制度约束的主要理由之一就是农村集体土地作为生存保障基础而不得不严格限制其流转，否则大量农民会丧失土地成为失地农民，他们失去土地后缺乏谋生的手段，会居无定所，势必会影响社会的稳定。且不论这个理由是否充分，但这种土地征收制度目前已经造成了农民的土地财产权益受损严重。 1985-2003年间建设占用耕地多达333×10[4]hm[2]，如果按照现在人均城市建设用地水平，假定2050年城市化水平达到70％，城市建设占用耕地的数量为0.1×10[8]hm[2]，再按照现有人均0.1hm[2]的耕地水平，未来在工业化、城市化过程中还将有近亿农民失去土地[1]。此外，由于农民的土地资产难以有效盘活，导致城乡差距不断拉大。数据显示，我国基尼系数已达到0.45以上，2007年城乡人均收入比达到3.33∶1，为近30年最大，2008年城乡收入差距则首次突破1万元。不打破现有的土地征收制度的障碍，农民很难获得土地财产性收入，更难以实现显著增收。 2.3 土地流转制度损害土地社会保障功能 在目前农村仍然缺乏完善的社会保障体系的情况下，农村集体土地在农民心中扮演着非常重要的社会保障功能。城镇居民享有以货币支付为主要方式的社会保障制度，而农村的农民拥有的是以无偿提供宅基地使用权和土地承包经营权的实物式社会保障制度。在市场经济的推动下农业人口大量转移，“人户分离”的情况非常普遍，转移到城市的农民形成了规模庞大的农民工群体，他们对土地的依赖性大大减少，土地所提供的社会保障功能实际上难以实现。此时，农民迫切需要将土地上拥有的实物式的社会保障转化为货币价值，从而利用这部分货币价值支付城镇居民的社会保障。但由于现行的城乡土地流转制度和土地征收制度阻碍了这种实物式社会保障向货币式社会保障的转化。结果不但造成很多离开土地的农民其社会保障无法顺利离开土地，同时也导致很多农民永远被固化在土地上、固化在农村。 2.4 土地市场制度限制土地市场效率 城乡统筹的核心是实现要素在城乡之间的自由流动，发挥市场在资源配置中的基础性作用，进而解决城市、农村各项资源的优化配置问题，促进市场经济向纵深发展。但在现行的土地市场制度下，我国城乡土地市场分割，从而导致城市土地市场配置城市土地，农村土地市场配置农村集体土地，而农村集体土地向城市土地转变过程中缺乏有效的市场机制，取而代之的是土地征收制度。
