一、引言 作为人生的基本需要，住房是人类生存和发展必不可少的物质条件，由此可见，住房权利天然具有生存权利的意义。居住需求是人的基本需求，这不仅是指每个人享有满足基本生理需求的一个栖所，更是指安全、和平与尊严地居于某处的权利。因此，不少国家的经济社会发展表明，国民居住问题一般是通过两条路径解决的，一是市场供给，二是政府供给。廉租房是政府住房供给的一种主要形式。转型期我国加大廉租房供给以满足低收入家庭基本居住需求，是构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的必然要求。 廉租房供给问题不仅是专家学者研究的热点问题，更是普通民众关心的民生问题。随着我国城市住房制度市场化改革的不断深化，人们逐步形成这样的共识：必须建立以经济适用房、廉租房、住房公积金为主要内容的住房保障体系(其中经济适用房和廉租房统称为保障性住房或保障房)。2007年8月，在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中，明确了政府的职责，对住房保障提出了行动方向和指导纲领；同年10月在党的十七大报告中明确提出“住有所居”的目标；2011年3月政府工作报告再次强调，必须进一步扩大保障性住房建设规模，重点发展公共租赁住房。但是，多年来住房制度改革“重市场、轻保障”的历史惯性使然，住房保障并没有与住房市场协调发展，保障房尤其是廉租房有效供给严重不足，2000年以来的8年中解决的住房困难户只有50万户左右(国家发展改革委投资所住房保障课题组，2009)[1]。虽然自2008年起中央政府再度重视廉租房建设问题，但仍有相当大一部分城市低收入家庭的居住需求无法满足。 廉租房有效供给不足可能出自经济发展水平和政府财政能力等客观原因，也可能源于政府供给偏好和供给效率等主观原因。很多学者从客观方面探寻原因，很少学者从主观方面探寻原因；即便有些学者从主观方面谈原因，也只是论及表面现象，而基本未揭示现象背后的根源。比如，贾康等(2007)[2]、刘洪玉(2010)[3]认为，保障房供给不足主要源于政府的失责，解决低收入家庭的住房问题，地方政府要主动作为、切实负责。正是这种主观定性判断引致了近期人们对地方政府廉租房供给责任的关注和批评。 本文在已有研究的基础上，对廉租房有效供给不足的主观原因进行深度挖掘，从地方政府行为角度解释廉租房供给不足的深层原因。研究认为，仅仅指责地方政府的失责行为未免过于简单化和表面化，理解廉租房供给的地方政府行为取向不能脱离我国特殊的经济政治转型的宏观背景。中国特殊的财政集权体制和政治激励机制对地方政府行为施加的约束与限制，决定了地方政府对廉租房的供给偏好和供给效率。因此，挖掘地方政府行为背后的体制转型因素，深化改革引致地方政府行为偏差的体制性因素，改变地方政府的行为环境和模式，或许才是增加廉租房有效供给的可行路径。 二、廉租房供给政策的执行主体：地方政府 当今各国政府都把住房保障作为公共政策的基本内容。住房保障具有民生性、公民应享有的基本居住权利以及决策和提供主体(政府)的公共性，使得廉租房具有公共产品的性质。在我国土地公有制也为廉租房的公共产品性质提供了制度前提。由政府供给廉租房以解决无力购买市场价格商品房的低收入家庭住房需求是国际通行做法。美、英等发达国家对于廉租房的供给实行选择性原则，廉租房实物配租和住房补贴的对象仅限于低收入者。在我国，伴随城镇住房制度改革的深化，福利性实物分配方式逐渐被货币化住房配置方式所取代。然而，低收入家庭无力通过市场机制解决住房问题。此时需要政府承担更多责任，在提供公共产品与服务方面发挥基础性作用，使低收入家庭也能获得均等化的产品与服务，从而彰显社会公平。当然，我国人口众多、二元经济结构明显的基本国情，再加上正处于工业化、城市化快速推进时期，大量的新就业职工、外来务工人员(包括农民工)等在城市聚集，因此我国的住房保障具有特别的复杂性。 廉租房是住房保障的一项重要内容，是收入偏低的社会阶层享有基本居住权利的重要体现，也是实现经济社会持续发展的必要条件。从发展中国家的实践看，强化公共品供给是经济发展的一般规律，因为公共供给是制度改革深化和经济持续发展的前提条件，公共产品与公共服务供给有保障，国民经济持续发展才有强大的动力和后劲(葛扬，2009)[4]。故此，作为住房保障体系有机构成之一的廉租房供给成为政府义不容辞的责任和义务。根据社会事业的属地原则，地方政府理所当然是廉租房供给的执行主体。这样也能够有效地发挥地方政府对本地信息相对完全的优势，降低住房保障的实施成本。必须把廉租房制度建设纳入地方政府的目标责任制管理中，作为考核地方政府领导政绩的一项重要内容。地方政府的廉租房供给行为主要包括三方面内容：第一，政府设立专门机构，负责住房保障的规划、分配和监管等相关工作，以协调涉及廉租房各有关部门的相关事务；第二，根据当地经济社会以及人口发展的实际情况，编制廉租房建设的中长期规划；第三，编制和实施廉租房工程的用地(要落实具体项目和地块)以及建设的年度计划，并且把廉租房保障资金纳入年度财政预算安排；第四，建立质量监控体系，监督廉租房建设的完成情况。 无论是从住房保障理论还是从我国各地实践来看，地方政府在廉租房供给中扮演着极为重要的角色。在我国现阶段，中央和地方两级政府的廉租房供给行为目标存在明显差异。中央政府的目标在于住房的公平和社会的稳定，一般更加重视廉租房建设问题。地方政府的目标更多地在于追求经济增长和政治绩效，往往缺乏供给廉租房的动力。然而，以下三个原因决定了中央政府将廉租房供给任务委托给地方政府完成。
