一、省以下转移支付的现状及存在的问题 (一)省以下财政体制的现状 分税制改革没有触及省以下政府间的转移支付。目前省以下的财政体制非常不规范，主要有如下几种财政模式：(1)市帮县型。市对县级予以适当照顾，减免原体制定额上解、降低递增上解率等。(2)市“挖”县型。市对县级财力进行再集中以保障本级财力需求。(3)市县平衡型。地市对县不集中财力，也不给予照顾。混乱的省以下财政体制中存在许多弊病，导致县乡财政困难。 财政体制改革不彻底还表现为分税制只对财权进行划分，并未涉及各级政府事权的划分。各级政府事权划分不清，财权上移、事权下放现象很普遍。农村税费改革更使县乡财政雪上加霜。取消屠宰税、乡统筹费、农业特产税，直至取消农业税，造成以农业税为主要来源的县乡财政收入锐减，特别是粮食主产区财政收入极为匮乏，常常无法维持正常运转，许多地方不得不举债度日。沉重的债务负担必然挤占基层正常的运转经费，甚至诱发专项资金的违规挪用。转移支付过程中的截留、挪用，使得处于财政体制最下端的县乡财政成为矛盾集中的地方。规范完善省以下转移支付制度已成燃眉之急。 (二)省以下转移支付制度本身存在的问题 1.现行省以下转移支付制度非法制化、非规范化，缺乏透明度 就规范性来说，省以下的一般性转移支付基本上是一市(县)一率，专项支付更无章可循。资金的分配与公共产品提供的数量与质量并无多大的相关性，靠的是讨价还价及寻租。转移支付需要以法制化来规范。世界上许多国家普遍以法律形式对政府间转移支付做出明确规定。而《中华人民共和国预算法》对转移支付制度没有规定，这使转移支付制度无法可依，对转移支付的分配方式和分配程序缺少法律制约。另外，转移支付资金分配办法缺乏规范性和公开透明性。不利于监督财政资金拨付方式和程序的公正性。而中国目前的转移支付制度从中央到省，透明度显然很差。缺乏法制化、规范化和透明度的转移支付制度，是导致寻租及财权与事权不对称的主要原因。 2.“因素法”在执行中未知因素过多，操作难以规范 目前中国省以下转移支付有的开始依照“因素法”的基本原理设计转移支付制度，而在测算标准收入和标准支出时出现许多问题：(1)常用的以财政供养人口作指标测定对一个地区的转移支付的数额，忽视了地区总人口的影响，使得农业人口较多的落后地区难以得到上级财政的转移支付；(2)影响因子的权重确定不合理；(3)标准收入无法准确计算，因为其中的增值税、营业税等税基没有一个科学的测定办法，只能将实际支出数视为标准支出数。 3.缺乏适当的激励机制与监督机制 为激励地方政府增收，大部分地方政府间转移支付制度都引入了激励机制。激励系数一般这样规定：激励系数=(上年度本地区财政收入增长率-上年度本省财政收入平均增长率)×一定比例。 公式中影响激励系数的因素只有财政收入这一项，就是说大多数省份的激励机制只鼓励基层政府增收，却忽略了鼓励基层政府减支以及对经济增长影响的评估。在这种激励机制下，一些贫困地区为了多得到转移支付而不断加大征收力度，结果导致企业负担过重，财源枯竭。有的地方设计的激励型财政转移支付制度，其中一项是奖励县域经济发展快、财政任务完成好的县级领导班子。把纳税人的钱奖励给领导干部个人是不合理的。.更为严重的是，激励措施忽视了财政增收本身对经济发展的影响，在巨额奖金的诱惑下，或许会出台一些滥罚款、乱收费、低价出售、野蛮征地的政策，以促进财政收入增加。 4.1994年改革的指导思想是保“既得利益”，“存量不动、增量调整”，这种思想一直延续下来这偏离了公共服务均等化的目标，使转移支付制度的目标发生扭曲。要真正实现基本公共服务均等化目标，必须重新调整利益分配格局。 5.转移支付制度总体设计存在缺陷，结构不合理 我国的转移支付形式在6种以上，最不合理的是税收返还，这种转移支付形式不仅保护各地区的既得利益，而且按基数法确定，形成了一省区一种返还办法，非常不规范、不公正，根本无法通过转移支付缩小东部与中西部地区差距。专项转移支付政出多门，立项审批程序不透明，项目的确定和范围选择不尽合理；拨款办法不规范，拨款具有随意性；专项转移支付资金存在严重的跑冒滴漏现象，在地方财力紧张的情况下甚至被截留、挪用；缺乏对专项拨款使用的监督机制，没有具体部门负责核查专项拨款的使用。另外，有些专项资金还需要地方政府额外增加配套资金，结果加剧地区间财力的不平衡。 二、转移支付改革目标与模式的选择 (一)转移支付改革的目标 转移支付的总体目标应该是多元化的，包括弥补地方财政收支的差额，优化地区资源的配置，确保整个国家公共服务均等化，实现政府的财政再分配功能，促进经济增长，实现宏观调控的目标。在这些目标中，当前最重要的是通过转移支付分步解决基本公共服务均等化问题。 (二)省以下转移支付制度改革的基本思路、框架和模式选择 1.完善省以下转移支付制度的基本思路 (1)确立两种不同的转移支付模式。本文将省以下转移支付分成均衡性转移支付和专项转移支付。在县级财政收入不足以维持正常运转所需费用时，通过均衡性转移支付来解决。均衡性转移支付的途径是以省为单位分别测算，以保工资、保公用经费、保正常运转以及履行基本职责为依据，合理测算县乡财力最低保障标准，对低于底线标准的由省级财政“托底”补齐。均衡性转移支付制度并非真正意义上的均等化。
