征地制度改革进展缓慢，体制障碍和理论误区何在？ 目前，《土地管理法》正在修订。此次修法的核心问题就是征地制度改革问题。推进征地制度改革，首要的问题就是缩小征地范围，按2008年10月中共十七届三中全会的要求，允许农民集体土地在符合规划和用途管制的前提下进入市场。 征地制度改革和集体建设用地进入市场，是一个问题的两个方面，允许集体建设用地进入市场，实际上就缩小了国家征地的范围。对此，理论研究界和政策研究界探讨了多车。2008年10月召开的中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)，终于取得了历史性的突破。 《决定》对未来中国农村土地制度改革问题，明确提出：要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”要“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。” 尤其值得注意的是，《决定》提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，……在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。” 这意味着，今后，在城镇规划区范围外，非公益性建设项目，只要符合规划，政府就可不再行使征地权，农民有权以集体土地参与开发经营，并获取土地增值收益。《决定》实际上明确了征地制度改革的方向。此后两年多来，有关方面也在积极采取措施，落实《决定》的要求和精神。但是，应该承认，征地制度改革的步伐比人们预期的要慢。 究其原因，主要是该项改革涉及利益关系的重大调整，触及深层次的体制、机制问题，还存在诸多法律障碍，而社会公众和利益相关方也因之存在很大分歧。因此，考察征地制度变迁的历史，在重大理论问题上廓清认识，显得尤为重要。 征地制度的历史考察 应该说，1949年后，随着工业化、城市化的推进，中国一直存在征地问题。但是，计划经济时期的征地与市场经济时代的征地存在本质区别。而上世纪90年代初至今，中国征地矛盾和冲突也有一个逐步扩大和激化的过程。 计划经济时期，国家征地补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。 在当时条件下，这种政策意味着农民的身份和生活发生了根本变化：由挣工分变为挣工资，退休也有了保障；由自己种口粮变为吃商品粮；由合作医疗变为公费医疗；子女由在农村上学变为可以到城市上学；运气好的，还可以享受单位分配的住房，等等。 这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享农村土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期，中国的工业化、城市化进程相对缓慢，加之有这样一套利益分享机制，征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐，多数农民还欢迎甚至盼望国家征地，把征地当做改变自身命运的机遇。 但是，进入20世纪90年代后，中国确立了市场经济体制的改革目标。此后，由国家统一安置失地农民，变得难以实施。一是个体、私营、外资企业大量涌现，国家不可能强迫这些企业安置失地人员。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障了。对农民而言，这样的安置已毫无意义。 于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但是，所谓货币补偿，却延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。 征地补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了。 安置补助费也是按农业年产值的一定倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。 依中国现行法律，农村土地属于农民集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，上世纪70年代末，实行家庭承包责任制后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户。即便如此，也维持不了几年生计。这样一来，随征地而来的社会矛盾逐渐突出了。 由此可见，计划经济时期的征地和市场经济时代的征地，其经济关系有根本性的差异。前者是“既要地也要人”，失地农民可参与到城市化之中，分享土地改变用途产生的增值收益；后者则“只要地不要人”，即使农民失去全部土地，也不能参与城市化，不能分享土地增值收益。广大农民把后者称为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。
