改革开放以来国家全力推进了城镇住房制度改革，不但改变了计划经济体制下的住房分配模式，也使国家社会财富和居民个人资产急剧增长，取得令世人瞩目的成绩。我们正在努力建设符合中国国情的城镇居民住房保障制度，引导城镇房地产市场健康发展。但中国农村住房制度这一国家公共政策实际上处于长期缺失状态。 一、农村住房建设成绩喜人 改革开放以来，我国农民住房建设发生了重大变化，成绩喜人。一是农村住房建设快速发展。1990-2008年，全国村镇居民住房建设投资累计达到33815亿元，新建了113.4亿平方米的住宅，有一半左右的农户新建了住房。二是农房建设质量稳步提高。2008年新建竣工的住房，东部和中部地区的砖混及以上结构的比例已经达到90%左右，西部地区也已经超过80%。一批适合农村特点和社会经济发展需求的新式住宅在各地不断涌现。三是政府加大了对农村危房改造的支持力度。除对各地因自然灾害倒损农房重建的直接补贴外，还陆续实施了五保户集中供养、异地扶贫搬迁试点工程、少数民族地区游牧民定居工程、农村贫困残疾人危房改造工程、生态移民工程、农村抗震安居工程等。今年国家计划安排150万户农村危房改造。四是农村住房存量资产和农户家庭财产不断增加。1978年至2010年，农民年人均纯收入由134元增加到5919元，农民自建房和改善居住条件的能力显著增强。2008年，中国农民住房建设共投入2745.3亿元，占农村房屋建设总投资的71.5%。农民人均住房建筑面积达32.42平方米，比2007年提高了2.7%。五是农民建房拉动了农村内需。据一些地方和部门测算，农房建设对GDP有8至10倍的经济拉动作用，按照2008年农房建设投入推算，约带动了2万亿元的GDP产值。 二、当前农村住房制度存在的主要问题 一是农村住房制度认识缺失，农民居住和建房的基本权益受到冲击。当前，农村住房问题日趋多元化、复杂化，农民住房基本权益既受到来自农村发展的内部冲击，也受到城镇化进程中城里人下乡、资本下乡的外部冲击。部分地区城市建设用地紧张，将农地转用指标主要用于城镇，少给或不给农民建房农地转用指标。有的多年不批宅基地或者停止宅基地审批，有的以规划不协调为由推诿农民的宅基地申请，出现了农民建房无法取得合法宅基地的现象。 二是缺乏公共政策对农民建房的科学引导。城镇化快速发展进程中，如何确定不同发展条件下的农民建房标准，实现从追求面积向使用功能完善、提升居住舒适度上转变，从分户建房向相对集中建设上引导，从疏于管理向规范化服务上转变。沿海地区、城市密集地区和部分发达地区，农村“一户一宅”的供地制度已经和正在发生重大变化，如集中建设农民公寓后的农户宅基地权属如何认定；城市边缘区旧村与城中村开发式改造，事实上割断了农民日后分户依法申请宅基地的可能性；城市拓展、工程建设对农民住房拆迁补偿不合理，不断引发争议甚至是群体性冲突①；城镇居民到农村买房建房、包租院落、私下租售交易屡禁不止等。 三是农村地区缺乏城乡统筹规划建设的科学指引。由于城乡统筹规划缺位，导致基层政府缺乏对村庄发展和消亡格局的公共政策指引。一些地方简单地以土地利用规划替代农村地区的村镇规划建设管理，盲目调整农村居民点；一些地方为了落实城市化发展指标主观强行聚集农村居民点；一些地方为了城镇发展建设用地指标，肆意撤并农村居民点，划定必须调整的村庄规模底限，随意加大农村居民点建设密度；个别地方甚至破坏自然村落的历史文化环境，人为灭失古村名院。业内个别规划师职业道德缺失，在规划编制中出现重大偏差②，助长了从农民现有住房用地中拿地的风潮。一些地方农村公共基础设施建设依然薄弱，村庄人居生态环境改善滞后，据2008年推算，占全国污水排放量50%的农村生活污水基本没有处理。村庄居住环境越来越成为农村发展稳定繁荣的瓶颈。 四是农村危旧房屋改造任务依然艰巨。2007年全国共有农村住宅271.2亿平方米，按照20年一代计算，每年有5%约13.5亿平方米农房进入更新期；按照9.8%的非永久性结构住房(2007年统计)的一半计算，全国约有13.3亿平方米的农民住房处在危险使用周期。由此推算，我国农村地区的D级危房和极度破损房面积在13亿平方米左右③。各省农村危房情况差异较大，如山西北部的大同、朔州等地，平均每村有4户危房。此外，农村地区还有贫困人口2688万人④，他们的居住条件和居住环境更加困难，生产生活脱贫与居住安全解困必须协调进行。 五是农民住房及农村建设规划管理滞后。农村地区的城乡规划缺位，农房建设现行规划审批制度落实不到位⑤，据部分地方估计，农民建房依法进行规划建设审批的仅30%左右。不少地区的农村房屋建设处于无规划可依的状态，部分农民在无法取得合法宅基地、没有办理规划建设审批手续的情况下违法占地建房、违反规划随意建房，无规划、无报建、无质监等管理失控现象在农村建房中比较普遍。另一方面，农民建房法制观念淡薄，多数是“口头协议”，不办理报建手续、签订正规施工合同。现有的农村建筑施工队伍大多是由一些没有经过专业培训的农民临时拼凑而成，忙时务农，闲时施工，不懂施工技术操作规程，致使农村建房伤亡事故时有发生。 农民住房的困难和问题，不仅关系农村社会最基本的民生问题，而且将在宏观层面上对我国经济社会结构转型、城镇化和现代化发展形成新的制约，直接影响全面建设小康社会、构建和谐社会、建设社会主义新农村目标的实现。上述问题更深层次的原因是我们没能在国家制度层面全面确立农村住房制度。农村住房制度、农村住房建设制度和农村住房改革制度的理论体系缺失与政策框架失衡，使得我们难以面对城镇化中的人口迁徙，难以摆脱城乡二元结构的长期约束，使得解决这一制度性问题的改革难度越来越大。
