当我们走入行政管理体制改革的深处时，发现跟政府权力相连的所有变与不变，最终都与部门利益有关。政府部门追求自身利益的过程，是偏离公共性的宗旨，损害社会公共利益，影响改革的全局性、方向性和战略性，增加改革的难度和风险的过程。科学界定部门利益，探讨其表现形式、社会危害、形成机理，并从理论反思和制度建设的层面，提出治理对策，是深化行政管理体制改革，推进从“部门行政”向“公共行政”转型的需要。 一、部门利益的界定和分析 （一）部门利益的性质界定 1.部门利益是偏离了公共利益的不正当的小团体和个人利益。界定部门利益，可以运用两个概念，一是广大民众的公共利益，二是小团体和个人利益。虽然政府部门的职责是创造公共价值，但是部门利益肯定不是公共利益；虽然政府部门是由公务员个体所组成，但是部门利益一定不是赤裸裸的私人利益。部门利益是在小团体和个人利益与政府代表的公共利益发生关系的过程中产生的，归根结底是打着公共利益招牌，实则损害公共利益的小团体和个人利益。因此，部门利益是指掌握公共权力、承担公共管理职责的政府部门，利用自身行政权力和资源控制优势，通过或者合法和合政策的、或者钻法律和政策空子的、或者非法和非政策的手段，为本部门及其组成人员谋取的、非公共利益的小团体和个人的私利。 2.部门利益是通过行使公共权力获取的。通过行使公共权力获取部门利益是部门利益与私人利益最大的不同，也是部门利益值得警惕的主要理由。在法治社会，私人利益能够通过正当的途径获得满足，并不容易异化和滥用，即使有异化，因此而侵犯他人合法利益或者损害社会利益时，受害方可以通过法律途径使受损的私人利益得到救济。而政府部门拥有广泛的行政权力和公共资源，具有分割社会财富的特权和便利，一旦缺少相应的监督或者制衡，极易背离公共利益，异化为谋取个人利益的工具。例如，审批权、许可权、处罚权、收费权等系直接干预经营活动和分割社会财富的权力，极易创造权力寻租的机会，一些行政部门竞相争设这些职权，执法时予以滥用，以谋取不正当利益。 （二）部门利益的表现形式 1.政府权力部门化。政府和组成部门，是一个整体，但不是同一个个体。视其为整体，政府与组成部门各司其职；视其为个体，两者就会相互越权。现实中，由于我国政府组织体系不健全，政府组织立法严重滞后，很多政府部门从“部门本位”出发，将应当由政府行使的职权划归自身行使，决策和执行集于一体，自成体系，使政府成为程序标签，实行“部门行政”。长期以来，我国政府权力配置部门化的问题十分严重，现在只有土地出让审批、设立外商投资企业、城乡规划等少数事项必须由政府审批，其它事项几乎都是由各个部门管理，造成政府不直接行使权力。这种现象的后果不仅使政府被部门边缘化，而且造成“政出多门”，强化了部门观念，以至于将部门利益置于公共利益之上。 2.部门权力利益化。一些部门不是从社会公共利益最大化和经济社会发展全局出发，而是利用部门权力谋取小团体利益。表现在职权的行使取决于利益的有无和大小，有利可图的，乱作为或者违法作为；无利可图的，不作为或者消极作为。例如，利用收费权和罚款权搞创收，利用审批权举办各种培训班等，将获取的收入作为部门小金库、盖楼堂馆所、进行“三公消费”，甚至集体腐败。有学者认为，我们现在的一些政府，实际里面是一个一个的“土豆”。每一个“土豆”都是一个利益板块，而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起，以至于“民生被部门利益裹胁”。[1]例如，文化部和国家版权局就曾为卡拉0K收费权的归属发生部门之争；而湖南省在设立高新技术产业引导资金时，省乡镇企业局也参与了项目审批并分割了部分资金分配权，最终导致资金份额过度分散，难以起到扶持促进效果。 3.部门利益法律化。在依法行政的治理目标和制度环境下，为了使部门利益合法化，部门便广泛借法律法规来谋取和巩固部门利益。目前，我国行政法律法规基本上是由部门来起草的，部门往往利用自己在参与立法和政策制定中的特权和便利，在部门利益的驱动下，通过在法律法规中为本部门设定各种权力，特别是行政许可、行政处罚、行政收费、监督检查、行政强制等权力，将部门意志上升为国家意志，以部门利益取代国家利益，借强化管理之由，行谋取部门利益之实。我国《反垄断法》、《企业国有资产法》、《邮政法》、《企业所得税法》等法律出台过程均有部门利益的影子。[2]一旦部门权力在法律上获得了认可，就在执法和管理中与部门利益挂钩，出现执法就是处罚、管理就是收费的现象，严重背离了公共权力的宗旨和法治的精神。并且，披上了法律外衣的部门利益，还具有较强的隐蔽性和迷惑性，以至于难以纠正。 （三）部门利益的社会危害 1.不利于推进政府职能转变，妨碍行政体制改革。由于部门利益的存在，一些部门不愿意调整和放弃自己的职权，而是极力扩充和强化本部门的管理权力，特别是经济管理职能，不仅造成政出多门、法出多门，损害整体利益，而且干预和限制了市场主体的公平竞争和经济自由，人为制造了市场壁垒，不利于实现政府职能向公共服务和社会管理的转变。为了维护本部门的利益，一些政府部门消极对待机构改革，对有利可图的职能不愿移交，隐形超编（从外部借调）和机构回潮现象严重，造成行政管理体制改革进展缓慢。有学者认为，多年来被强化了的部门利益是推进大部制改革的最大阻力。[3]
