美国农地征收制度及其对中国的启示

      一、引言

      美国是世界上第一个对征收进行宪法性立法的国家。早在1791年美国联邦宪法中的权利法案第五修正案中就明确规定“非依正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有公平补偿，不得征收私有财产以作公共使用。”至今，美国征收法已走过200多个春秋，在美国的法律史上留下了许多有关司法判例。可是在所遗留的众多案例中，关于农地征收的案例却很少，是不是美国政府很少征收农地呢？当然不是。美国政府在建设横贯全国的公路网和铁路网时，曾经征收了大量的农田。有关农地征收判例稀少的事实，说明美国政府已经较好地解决了农地征收问题，因此不存在和农地所有者经常发生摩擦，更不需对簿公堂。

      反观中国，恰成鲜明的对比。国土资源部的一组统计数字显示，2007年仅上半年群众反映的征地纠纷、违法占地等问题便占信访部门受理总量的73％，其中40％的上访涉及征地纠纷问题，其中的87％涉及征地补偿安置问题[1]。目前因征用农地引发的群体事件已经占全国农村群体事件的65％以上，对中国社会的稳定和经济的健康发展造成极大影响，也不利于和谐社会的构建[2]。因此，美国成熟的市场经济制度和法治框架下所积累的农地征收经验值得重视和借鉴。

      二、美国农地制度与征收种类

      美国的土地分为联邦政府所有，或州、县和市政府所有，但高达58％的土地属于个人所有[3]。在美国立州之初，情况却并非如此。政府当时拥有全国绝大部分土地。在整个19世纪，政府把其中的绝大多数卖给了农民以及其他个人，并且允许自由买卖。政府所基于的理念是：土地个人所有和自由流转会有助于提高人们的积极性。因为土地作为一种生产资料和资产，不仅能带来生产收益，而且能够带来资产收益，而资产收益主要是在交易中实现的。如果土地只归国家所有，并不能入市交易，那么潜在的土地资产就无法实现，因而土地代表的财富都只能是死财富，不会成为带来收益和增值的资本。反之，如果允许土地私有和自由买卖，那么人们就会有更大的积极性对土地投资，以便从土地的使用和增值中获得更大的经济收益，政府也可以从频繁的土地交易中获取土地交易税，这些最终将增加整个国家的财富。在这种理念的指导下，美国的农用地一般都是个人所有的，像其他土地一样可以入市交易和自由买卖，同市同价，价格完全由供需关系决定，充分反映了市场的价值规律。

      在城市化过程中，很多农用地必然会逐渐转化为城市用地。美国城市发展所需要的绝大部分用地的获得是由私人之间的自愿交易完成的。只要在区划和法律许可的范围内，政府很少干涉。但有时政府也需要克服钉子户等市场失灵问题，主动征收包括农地在内的私人土地。根据美国宪法和法律，美国政府征收包括农地在内的不动产的权力主要有三种：征收权（Eminent Domain）、狭义警察权（Police Power）和管制性征收权（Regulatory Taking），这三者的关系可由图1表示[4]。

      

      图1 征收权、狭义警察权和管制性征收权之关系

      由图1可见，广义的警察权实际上等于政府的公权力，包括征收权、狭义的警察权和管制性征收权。征收权是国家为公共事业或公共利益的目的，行使公权力，以公平补偿损失为条件，强制取得他人财产之行政权力，这是最为传统的征收形式。狭义警察权指政府以保护公众的健康、安全、伦理和福利等理由，无偿地对所有人的财产的使用权、处置权和受益权加以限制的权力，但一般不涉及所有权。其范围包括土地区划、建筑和健康法规、土地分割、租金管制和管制性征收等。虽然狭义警察权一般不涉及补偿，但是如果其行使超过一定的限度，导致公民的财产有重大的损失，构成特别牺牲时，狭义警察权便构成了管制性征收，政府应依法予以补偿。

      警察权、征收权与管制性征收权的行使都是出于公共利益的目的，三者都来源于公民对政府的授权，是公民向政府让渡自己的一部分权利，以使政府为了维护社会的共同利益而有最基本管理社会的权力的结果。

      三、美国农地征收的宪法准则

      联邦宪法第五修正案规定：“非依正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征收私有财产作公共使用。”联邦宪法第十四条修正案要求州政府依据正当的法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州的宪法都有类似的规定。联邦宪法第五修正案规定具有决定性的意义，该修正案规定了征收的三项要件，即：①公共使用；②公平补偿；③正当的法律程序。

      （一）“公共使用”的准则

      “公共使用”是美国政府行使征收权的前提条件，只有政府征收私人财产的目的是为公共使用的需要，其权力的行使才是正当的。在美国的征收历史上，“公共使用”是政府行使征收权的前提条件，只有政府征收私人财产的目的是为公共使用的需要，其权力的行使才是正当的。在美国的征收历史上，“公共使用”的概念非常模糊且富于争议性，长期以来美国法院形成了狭义和广义两种观点。在19世纪上半叶“公共使用”的狭义观点占据上风，该观点认为“公共使用”是要求被征收的财产为公众直接使用或有权实际使用，它包含两种情况：（1）政府使用，如被征收财产用于政府办公大楼、法院、军事基地或其它公益设施；（2）公众有权利使用或进入，如被征收财产用于公路、水电站、学校、医院和图书馆等。美国最高法院托马斯法官曾说：“第五修正案中‘公共使用’最自然的解读是，只有在政府将会占有财产，或公众有法定权利去使用不动产时，才允许政府征收不动产，反对为了任何公共目的或无论何种公共需要进行征收。”（参见Kelo V.City of New London,545 U.S.469(2005)）。然而，在19世纪下半叶这个观点被极大地扩张了，取而代之的是能够给公众带来实惠的“公共使用”的广义观点。广义观点不要求被征收的财产为公众直接使用，征收只需符合公共利益或公共目的即可，即使被征收的财产被转让给私人，只要能增进公共福利，符合公共利益也为合法[5]。