中国进入城市化快速发展时期，农地流转问题日益突出。学界对此做了大量的研究。张业相等（2002）归纳了农用地流转的五种基本形式和四种运行模式。[1]楼惠新、张建新（2002）认为发达地区农地流转有四种基本类型和四大问题。[2]刘红梅和王克强（2001）、[3]李燕琼和范高林（2002）、[4]刘友凡（2001）、[5]浙江大学农业现代化与农村发展研究中心和浙江省农业厅联合调查组（2001）[6]还对上海、四川、湖北、浙江等省区的农用地流转特点与问题进行了实证研究。现有的研究对中国农地流转制度的变迁起到一定的指导作用，但是主要从流转制度本身出发，对农地流转的管理制度及其主体行为研究不足。本文将对此问题作进一步研究。 一、中国农村土地流转制度的现状考察 中国农地流转制度的变迁及其探索在中央和地方两个层面进行展开，为促进农地资源的流转，提高土地的利用效率，提高农民的收入等方面起到积极的作用。 1.中国农地流转制度国家层面 我国的农地流转制度的变迁，与征用制度不同，基本上经历了四个时期：建国初期、人民公社到文革结束、改革开放到2005年、2005年以来。 （1）建国初期。1950年6月30日，颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，力图通过土地改革，废除民国时期的封建地主土地私有制，建立农民土地私有制。农民不仅获得了土地，而且对所拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”，真正赋予了农民对于土地流转的权利。 （2）人民公社到文革结束。1955年，为了避免小农经济方式的局限和生产技术落后，通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动，逐步将个体农民私有的土地改造为人民公社集体所有，弱化了农民对于土地的产权，个体农民与土地不再存在法律上的产权关系，“有权自由经营、买卖和出租”的流转方式已经不可能实施，农村土地也就没有实现流转的可能。 （3）改革开放到2005年左右。1978年，凤阳小岗18户农民搞起了“大包干”，正式揭开了中国农村土地改革的新时期，中国农村土地制度从单纯的集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变，农村土地的流转已经开始萌芽。1983年中共中央颁发了《关于印发农村经济政策的基本问题的通知》，全国农村开始普遍推行包干到户，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权。1987年国务院批复了沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制，中国土地流转制度开始进入新的试验期。自1988年从法律上开始承认了农民的土地使用权，允许土地流转开始，国家不断推出一系列法律法规，促进土地流转的规范发展。2003年3月1日正式实施《中华人民共和国农村土地承包法》，确定了农村家庭承包基本经营制度，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，并对土地流转的形式、基本原则作了明确的规定，为规范土地流程提供了法律准则，成为中国土地制度的重要创新。 （4）2005年以来。为规范农村土地承包经营权流转行为，2005年3月1日正式实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》也明确规定：“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害关系人和农村集体经济组织的合法权益”，同时对流转当事人、流转方式、流转合同和流转管理等方面做出了较为详细相应的规定。与此同时，地方政府的土地流转制度变迁进程加快，农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。 2.中国土地流转制度创新模式探索 在国家基本政策法律的指导下，不同地区对土地流转制度进行了试验和进一步创新，主要有江苏模式、安徽模式、广东模式等。 模式一：江苏模式。该模式以苏州市为代表。苏州市集体建设用地流转始于20世纪90年代初，与苏州市乡镇企业的发展、企业经营机制的转换密切相关，属于乡镇企业改制型。1996年9月，为了规范农村集体存量建设用地使用权流转行为，苏州市政府印发了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，明确规定：集体建设用地使用权流转，是指集体建设用地使用权通过有偿、有限期转让、出租等方式造成土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为。对集体建设用地实行使用权有偿和有限期流转制度。1997年4月，针对集体土地市场管理中出现的若干问题，苏州市政府发出补充通知，对集体建设用地流转政策进行了调整，规定集体存量建设用地转让价不得低于每平方米100元人民币，出租价不得低于每年每平方米8元人民币，各县级市可根据不同地区的经济发展状况和投资环境，在此基础上分别确定适当的最低保护价，但不得低于此价。2002年6月，苏州人民政府又转发了市国土资源局《关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见》，进一步拓展了流转的范围，由存量集体建设用地扩大到增量集体建设用地；同时，将集体经济组织和农民在土地上应得的收益具体化，保护和体现了土地所有者及使用者的合法权益。《意见》在城市规划区内试行“两种产权，同一市场，统一管理”的模式，完全适应社会主义市场经济条件下深化土地使用制度改革的客观要求。在此基础上，江苏省于2004年2月出台并实施了《江苏省农村土地承包经营权流转办法》，在全省范围内推行农村土地承包经营权流转。 模式二：安徽模式。1999年底开始，安徽省在芜湖市开展了集体建设用地流转的试点工作。以此为基础，2001年7月，安徽出台《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，开始在全省试行集体建设用地流转，并成为集体建设用地流转“立法试验省”，为国家修订相关法律提供经验。同年11月，安徽省政府出台《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，这是全国第一部由省级人民政府发布的关于集体建设用地流转的规范性文件。同时，安徽省决定在51个乡镇进行集体建设用地流转试点工作。安徽省国土资源厅于2003年4月下发“关于建立集体建设用地使用权流转试点工作制度有关问题的通知”，建立了集体建设用地使用权流转联席会议制度、集体建设用地使用权流转试点定期统计分析报告制度、集体建设用地使用权流转试点情况定期通报制度、集体建设用地使用权流转试点动态管理制度。通过集体建设用地流转，进一步促进了农村经济发展和产业结构调整，增加了农民收入，提高了农民生活质量；进一步盘活了存量土地，实现了土地的集约利用，试点乡（镇）集镇建设和城镇化进程明显加快。但也暴露出了一些问题，主要是一些地方流转行为不规范，不尊重农民意愿，擅自占用农用地、侵害农民利益等现象还时有发生。
