2010年10月18日党的十七届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《“十二五”规划建议》）强调，要加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面，并对“十二五”期间税制改革做出部署。提出要扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收，合理调整消费税范围和税率结构，完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度。继续推进费改税，全面改革资源税，开征环境保护税，研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。本文以为，《“十二五”规划建议》的税制改革是自十六届三中全会以来，我国实行的以结构性减税为基调的税制分步骤改革的一个阶段和改革的延续。 一、结构性减税的几个基本判断 （一）结构性减税是新一轮税制改革的主基调 在2003年10月党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：分步实施税收制度改革。确定了改革的基本原则——简税制、宽税基、低税率、严征管。对新一轮税制改革进行了总体部署，提出要改革出口退税制度、统一各类企业税收制度、实施消费型增值税、扩大消费税税基、改进个人所得税、适时开征物业税等。从中我们不难理解，十六届三中全会通过的该《决定》关于本轮税制改革的基调即为有增有减的结构性税制调整，主体税种增值税、企业所得税等税种的“减税”——增值税扩大抵扣范围、企业所得税降低名义税率等；消费税等税种的“增税”——税基扩大、提高税率并开征新税等。个人所得税对高收入者加强征管的“增税”与低收入者提高扣除基数的“减税”并举。“宽税基、低税率”本身也体现出要降低我国名义税率水平。结合上世纪80年代开始的国际减税潮流，其实本轮税制改革之初确定的总体思路就是有增有减的结构性减税，① 只是当时没有明确使用“结构性减税”的概念。 （二）结构性减税的“税”应取大口径的税收负担之意 我国宏观税收负担的高低问题，学术界和实务界一直争议不断。本文认为，衡量我国的宏观税负水平应该考虑以下因素： 1.税收负担的统计口径。宏观税收负担反映一个国家的税收负担总水平，表现为国家和纳税人之间的一种分配关系。由于税收在国外多数国家都是其政府收入的主体，占到90％左右，因此国际上（如OECD）常用国家税收收入占GDP的比重来表示宏观税负水平。我国则有所不同，政府支出需要的全部收入中除了规范性的税收收入外，还有相当数量的非税收入。根据政府预决算报告，2009年我国财政收入占GDP的比重为20.4％，政府性基金收入占比为5.6％，社保基金收入占比为5％，以上合计为31％。如果再加上土地出让金收入，国有企业上缴利润收入，以及财政专户管理的其他收入和地方的其他收费，估计这一比重不会低于35％。2009年我国税收占GDP的比重为17.7％，只占政府收入的约51％（刘小川，2010）。如果将我国税收收入占CDP的比重称为小口径宏观税负，将包括非税收入后形成的政府收入合计数占GDP的比重称为大口径宏观税负，② 显然与国外更具可比性的大口径税收负担才能反映纳税人的真实负担水平（祝遵宏，2009）。通过下表可以看出这个数字远远高出一般发展中国家的税负水平，甚至超过了发达国家的总体税负水平。使用相同口径，相比其他国家，我国的GDP份额在政府、企业和居民个人三者中政府所占的份额偏高，也即税收负担水平偏高。 2.税制设计的“宽打窄用”。我国的现行税制形成于1994年，考虑到当时的税收征管水平和税收入库需要，以较高的法定税负框架去适应偏低的实征税负现实。据统计，1994年中国的税收实际征收率只有50％（高培勇，2006），表明我国税制设计的宏观税负水平其实远远高于按实征税额统计的宏观税负水平。这种税制会造成依法诚信纳税的“老实人”吃亏，严重有损税收公平。随着税收征管水平的提升，实际税负与名义税负的进一步拉近，实际税收负担率还会增加。因此，必须调整过去那种“宽打窄用”的税收制度，积极促进税收征管水平提高和费改税改革，加快实施大口径税负的结构性减税改革。
（三）结构性减税是政府税收收入占GDP份额的相对减少 首先，结构性减税的最终目的应该是在政府、企业和个人三个利益主体中国家获取比例的相对减少，国家税收收入减少或其占GDP比重相对下降，而不是以前税制改革所坚持的维持税收收入或税收收入占GDP比重总体不变的条件下，不同税种收入的此增彼减。其次，结构性减税是税收增量的减少，随着GDP的增长，税收收入增量的相对减少，而正常情况下税收收入绝对数字是增加的。例如2008年内外资企业所得税合并税率调低为25％后，全国税收总收入完成54219.62亿元，较2007年仍然增收8597.65亿元，增长了18.8％，但增速比2007年回落了14.9％。2009年全国税收总收入较2008年增长9.8％，同比增收5290.91亿元，增速比2008年回落了9％。③ 2010年1－9月全国税收总收入完成55957.37亿元，同比增长了24.2％。 需要指出的是，我国由于现阶段存在着为数可观的政府非税收入，随着费改税改革、政府收入规范化的不断推进等，税收占政府收入的比重会不断增加，两种口径的税负差距不断缩小。衡量税收收入占GDP比重的变化，需要综合考虑以上因素。如2009年的成品油税费改革，取消相关收费后相应提高汽油、柴油和其他成品油消费税单位税额，从而使小口径的税收收入增加。目前税外收费的确切数字难以统计，总体上，在清费立税的基础上，考虑到我国人均收入仍处于中等低收入国家阶段，宏观的税收负担水平应保持在25％左右为宜。 （四）结构性减税本身并不排斥相机抉择的税收政策选择
