中国共产党十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”2009年的中央一号文件进一步要求：“抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”“长久不变”已经成为当前和未来一个时期我国农村土地承包制度建设的基本方向。而要使“长久不变”的政策思路成为现实，势必要求对如何解决人地矛盾这一问题作出回应，并明确相应的制度安排。本文首先回顾了“长久不变”土地政策思路的演变脉络与内涵，其次分析了现行土地制度下的人地矛盾冲突表现形式与解决途径，在此基础上提出了“长久不变”框架下应对人地矛盾的措施和建议。 一、长久不变：演变脉络与政策取向 (一)“长久不变”思想的演变脉络。 1.家庭承包经营制度的确立。20世纪70年代末，在人民公社制度开始瓦解，改革环境逐渐宽松的背景下，土地的家庭承包经营作为新制度的核心内容逐步得到确立。从1978年起，农村陆续出现三种类型的农业生产责任制，即不联产责任制、联产责任制和包干到户。最初主要采取的还是包工到组、包工到户等集体经济组织内部的生产责任制，并不允许包产到户和包干到户。1980年春邓小平同志就农村政策发表谈话，充分肯定了包产到户和包干到户，此后家庭承包经营迅速发展。到1983年底，全国农村基本上实行了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，实行包干到户的基本核算单位占到了全国基本核算单位的97.8％，实行包干到户的农户占到了全国农户总数的94.45％。 2.15年土地承包期制度的明确。在土地家庭承包经营制度普遍实行并显现出卓越绩效之后，如何使这一制度保持稳定就成为了政策层面必须要明确的重要问题。《中共中央关于1984年农村工作的通知》明确规定“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”。在对土地承包经营期限作出规定的同时，中央还就土地调整问题明确“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”。1987年1月中央政治局通过的《把农村改革引向深入》，1990年12月《中共中央、国务院关于1991年农业和农村工作的通知》以及1991年十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》等一系列文件中，都延续了1984年中央一号文件关于土地承包期限和土地调整的政策思路，反复强调要稳定农户的土地承包关系，给农民土地家庭承包经营的稳定预期。从实践看，“大稳定、小调整”成为了这一时期土地政策的基调，但同时也有个别地区采取了“增人不增地、减人不减地”的做法。 3.土地延包与承包期的拓展。20世纪90年代之后，考虑到有些地方1978年就开始搞包产到户和包干到户，如果第一轮承包期从1978年起计算，土地15年承包期最早将于1993年到期。1993年11月下发的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。少数第二、第三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。”三十年土地承包期新制度的提出之后，在1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的通知》、1997年8月中办和国办下发的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》等文件中，中央又多次对此作出重申和完善。 4.三十年土地承包期的法制化。在政策突破和实践探索的基础上，土地家庭承包经营制度和三十年土地承包期政策开始走向法制化。1993年，八届全国人大二次会议将农村基本经营制度载入了《宪法》，以根本大法的形式保障这一制度长期稳定，同年7月又将其载入了《农业法》。1998年通过的《土地管理法》第14条明确：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”2002年通过了《农村土地承包法》，对家庭承包经营制度作了法律规范。《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。” 5.“长久不变”思路的酝酿与提出。尽管土地承包期从最初较短时间到十五年不变再到延长为三十年，已经有了明显拓展。但无论是十五年还是三十年，始终未能解决土地承包经营期“有限”问题。三十年的承包期到了之后怎么办？是广大农民关注的重要问题，决策者对此也给予了充分的重视。1998年，十五届三中全会提出“依法赋予农民长期而有保障的农村土地使用权”。同年江泽民同志视察安徽小岗村时，明确表示“中央的土地承包政策是非常明确的，就是承包期再延长三十年不变，而且三十年以后也没有必要再变。”2007年颁布实施的《物权法》规定，“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”，初步从法律上对30年的承包期满之后的土地承包问题作出了说明。2008年农村改革30周年之际，胡锦涛总书记在安徽小岗村再次强调“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，明确提出了“长久不变”的思想。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》正式提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，随后出台的2009年中央一号文件进一步提出了落实“长久不变”政策思路的要求。
