一、引言 社会保障制度关系到国计民生，完善社会保障制度体系是改善收入分配、实现社会公平正义的重要保障，更是扩大内需、加快转变经济发展方式的重要举措。尽管从20世纪80年代我国就开始探索建立农村社会保障制度，并且近年来农村社会保障体系建设明显提速，但农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节之一，并且也是扩大城乡居民消费的重要体制性障碍。尤其是农村社会养老保险工作，作为农村社会保障的重要组成部分，在我国农村人口比例大、农村人口老龄化程度日益加剧、工业化和城镇化进程不断加速的现实背景下，成为保证社会经济健康发展的首要任务。 2009年9月，中华人民共和国国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号，以下简称《指导意见》)，规定从2009年起开展新农保试点，“试点覆盖面为全国10％的县(市、区、旗)……，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”；《指导意见》明确了新农保的基本制度框架和政策取向，标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个新时期；其中，对新农保的重要意义也给出了概括，“建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策”。 2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》规定“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”，明确提出“新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”，这从较高级次上确认了新农保的法律地位以及政府对新农保的财政责任。然而，我国新型农村社会养老保险建设目前处于起步摸索阶段，尚有许多问题需要进一步制度优化。落实财政对新农保的补贴投入是完善保费筹资结构，激励农民缴费、扩大覆盖面的重要制度保障，是众多问题中的关键，因此，本文侧重从财政补贴的角度对现行新农保制度做以评析，并对如何完善新农保制度提出建议。 二、相关文献回顾与评述 中国经常长期处于城乡的二元格局，因此对于我国社会养老保险的研究，一直以来也是沿着城市和农村两条线索展开的。关于中国农村养老保险的专门性研究起步较晚，20世纪90年代后，学界对该问题的探索不断深入，也取得了较多的成果。通过对资料的梳理可以发现，除了农村养老保险制度建设的必要性、可行性，制度设计目标模式、筹资机制、制度安排等方面的理论和实证研究以外，一个始终与农村养老保险成败与否密切相关的议题就是政府在农村养老保障方面的财政责任与投入问题。 1986年，为适应农村经济社会发展，我国在一些地方开展农村社会养老保险试点工作；1992年，民政部颁发《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(民办发[1992]2号，以下简称《基本方案》)，标志我国农村社会养老保险制度(“老农保”)开始建立，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的方针。有研究认为，《基本方案》中规定的“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金筹集模式，比较符合中国农村当时阶段的实际情况，能够在一定程度上避免福利国家养老保障的弊端。然而，也有众多研究者指出，在实际运行中，由于农民个人缴费能力弱，集体补助几乎落空、国家也没有承担明确的财政责任，在主要采用个人账户基金储备积累的模式下，“老农保”几乎丧失了社会保险的性质、甚至沦为强制性个人储蓄，并带来基金筹资能力不足、保障水平低、农民参与保积极性越来越低、地区间发展不均衡等问题。经过一段时间的运行，到1998年，大部分地区老农保都出现了参保人数下降、基金运行困难、甚至出现了大量农民要求退保的现象。于是，老农保在1999年7月被国务院叫停，农村养老保险进入停滞时期。有研究指出，老农保失败的原因有很多，但政府财政责任的缺位不能不说是重要原因(汪柱旺，2006)。郑功成(2002)提出，农村养老保险的停滞潜伏着巨大风险，主张分类分层解决农村养老保险问题。 随着我国“三农”问题重要性的不断凸显，从2002年十六大报告起，我国政府重新将农村社会养老保障制度的发展纳入日程，提出“健全社会保障体系”、“探索建立农村社会养老保险制度”；从2004年开始，一些地方开始积极探索以政府财政投入带动的新型农村社会养老保险，陕西宝鸡是全国最早试点，此后江苏东海、北京、上海、浙江、苏南、东莞等地纷纷展开试点；在不断总结和推广各地经验的基础上，在人口老龄化加速、国际经济危机、城乡统筹不断推进等多重背景下，我国于2009年在全国范围内启动新型农村居民社会化养老保险的试点工作。很多学者对《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》进行了政策解读，提出“新农保”开启了养老保险全覆盖的道路；新、老农保的最大区别在于财政补助政策。也有研究进一步跟踪分析新农保试点反映出的问题；讨论新农保与其他养老保险制度的衔接等问题；提出应尽快推出惠及全体国民的养老金制度。 从国际经验来看，以1889年德国颁布的《老年和残障社会保险法》为标志，人类进入现代社会养老阶段已有120年左右，全球大约有170多个国家和地区建立了社会养老保险制度，其中有70多个国家覆盖到农村人口；农村社会保障制度建设普遍滞后于城市，美国、法国、加拿大农村社会养老保障制度建设与城市相比分别有55年、54年、63年的时间差距。研究表明，各国的农村劳动力占劳动力总量比重一般低于20％，农业增加值在国内生产总值中的份额一般低于15％，很多国家甚至低于10％(王军，2010)；尽管补贴比例不同，政府一般都会对农村社会养老保险予以补贴；在一个没有建立起多缴多得的储蓄式账户型养老金制度里，激励不足和吸引力不大是覆盖率难以扩大的重要因素，强化制度的吸引力，需要强化缴费与收益之间的“对等原则”，建立起多缴多得的密切联系(郑秉文，2010)。
