英国劳动力移民的住房政策及启示

      1851年英国的第一部住宅法《沙夫茨伯里法》(Shaftesbury Act)提出地方政府应主导劳动者住房供应的理念，同年《劳动阶级宿舍法》(Labouring Classes Lodging Houses Act)提出地方政府可以通过建设廉价租赁住房来增加劳动者的住房供应，由此拉开了英国公共住房政策的历史序幕。以劳动者住房供应对策为起点的英国公共住房政策发展至今，虽已成为英国国家福利政策的重要组成部分，但在实际解决低收入劳动力移民的住房问题上还存在很多争议。

      本文通过分析工业革命时期从农村转移到城市的劳动力(国内移民)和战后经济恢复期从新英联邦等国家流入到英国的外籍劳动力(国外移民)，作为贫困劳动力移民的代表，在不同程度上陷入的住房贫困问题，以及英国中央及地方政府所制订的各项法律政策，试图为我国的劳动者住房供应对策提供借鉴。

      1 工业革命时期农村转移劳动力①的住房政策

      英国住房政策的启动主要源自两大城市问题：一是环境卫生问题，二是农村劳动力移民住房问题。如表1所示，政府制定的与住房相关的法规所涉及的内容也主要在改善环境卫生和建设劳动者住房两大方面。以下着重通过分析相关法规，来理解英国在应对贫困劳动力移民的住房问题上的政策特征和所存在的问题。

      1.1 农村转移劳动力的住房问题与政府政策

      1.1.1 农村转移劳动力的住房问题与地方政府的公共住房的建设与供应

      19世纪英国的工业革命，特别是机械化大生产对劳动力需求的增加，导致了大量劳动力从农业部门转向工业部门，从农村转移到城市。但是由于城市原有的住房存量根本无法满足快速增长的住房需求，劳动者住房供应不足引发了英国城市最初的住房问题。1851年，《沙夫茨伯里法》提出了地方政府应作为劳动者住房供应主体的政策理念；《公共宿舍法》(Common Lodging Houses Act)提出了民间简易宿舍需进行登记，并接受地方政府的监督和管理的制度；《劳动阶级宿舍法》则进一步明确了地方政府可以通过建设廉价租赁住房和以将现有建筑物改建的方式增加劳动者住房的供应。由此，英国开始了以地方政府为主导的劳动者住房供应政策，即英国最初的公共住房政策。

      

      当时农村转移劳动力移民多为季节性移民，而根据1848年伦敦统计协会《季节性劳动者居住情况调查报告》②，季节性劳动者③的住房问题主要表现为多家庭、多人数的高密度居住④。这样高密度的居住随着劳动力移民的增多而日益严重，由此，卫生环境恶化、贫困人群集聚的贫民窟开始蔓延。针对这一问题，清除不符合卫生标准的住宅，成为政府住房政策的重要目标。1875年《克罗斯法》(Cross Act)不仅赋予了地方政府拆除不符合卫生标准住宅的权力，还赋予其全面清除不符合卫生标准居住区的权力；并强调在行使上述权力的同时地方政府必须履行安置居民的义务，即在被清除地区周边建设满足卫生标准的劳动者住房来安置居民。由此，公共住房政策成为了清除贫民窟计划的政策保障，也使公共住房成为了一种贫民救济住房。

      需要特别指出的是，进入19世纪后期，住房供应的不足和住房租金的高涨使英国城市的住房问题殃及中产阶级劳动者。面向大多数劳动者的住房供应政策开始成为政府政策的重点。1890年《工人阶级住房法》(Housing of the Working Classes Act)将建设独栋式公共住宅的权力赋予了地方政府。其结果是，1890年以后，在每年建设的500～900套公共住房中，面向中产及以上阶层劳动者的公共住房成为了主体，⑤而以解决大多数劳动者住房问题为目的的英国公共住房政策实际上成为了中产阶级劳动者住房政策(下文将对此进一步展开)。

      1.1.2 推动民间部门参与农村转移劳动力住房建设的土地供应及公共金融政策

      为解决住房供应不足问题，英国的住房政策在实施公共住房建设的同时，更注重推动民间部门对劳动者住房的建设和供应。1866年《劳动阶级住宅法》(Labouring Classes Dwelling Houses Act)明确规定，政府可以为购买劳动者住房建设用地的民间部门提供公共资金融资。同年成立了公共事业融资委员会，开始了英国最初的公共金融政策，为建设劳动者住房的民间部门提供低息(年利率低于4％)、长期(40年以内)贷款。

      为进一步扩大劳动者住房的建设用地供应，增加劳动者住房供应量，1874年《工人住宅法)》(Working Men's Dwellings Act)允许地方政府向民间部门出售公有建设用地，1879年《公共事业融资法》(Public Works Loans Act)进一步明确政府可以为建设劳动者住房的民间部门提供公共融资。由此可见，英国政府从公共融资及增加土地供应两方面推动民间部门对劳动者住房的建设和供应。