近两年以来，围绕税制改革的讨论持续升温，实际改革力度也不断加大，与此同时，全面改革税收体制的呼声也日渐高涨，其核心要点是对1994年“分税制”进行改革，对国家税权进行重新划分。那么，何谓税权？何谓税权划分？税权划分的理论与现实依据是什么？世界各国以及中国当前的具体实践是什么？在税权划分方面，我国下一步改革的重点与方向应该在哪里？这些正是本文探求并试图回答的问题。 一、税权与税收分权之浅解 1.税权之正解 税收是国家凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制、无偿取得财政收入的行为。税权，字面的理解是“税收权利”，此处的“权利”应当包括“权力”，也包括“利益”，是“税收权力”与“税收利益”的统一。本质上讲，税权是与“税收义务”相对应的一个语汇概念。税权的行使本质上是税收征纳问题，涉及“征税权力人”与“纳税义务人”两类权力义务主体，因此广义税权可分为“国家税权”与“公民税权”。 国家税权可以理解为国家依法取得税收的权力以及保护自己的税收利益的权力，一般的理解是指政府拥有的与征税有关的一系列权力，包括税收立法权、税收政策制定权和税收征管权三方面。是主权国家对主权范围之内进行税收谋划、税款征收、地域管辖、税收关系调节以及税款的占有、使用、收益、处分的权力，它是国家权力的重要组成部分。 公民税权主要体现在以下三个方面：(1)公民获得财产、收入以及获得产权保护的权利；(2)公民享有国家提供的公共产品与公共服务的权利；(3)公民在国家税收征管、税款使用过程中拥有的知情权。 狭义税权略去了公民税权而专指国家税权，研究视角一般着眼于执行与落实，更多地涉及法律与行政问题，相应地，税权划分一般是税收立法、执法与司法问题，以及对应的税款征纳管理、税款享有(分税)的权限划分等问题。本文讨论的是狭义的专指国家税收法律制定实施、税款征收与管辖权力划分以及由此衍生的利益归属等理论与实践问题。 2.关于税权划分 对应于狭义税权概念，税权划分就是国家税收权力(税收立法、执法与司法权力)在不同政府职能部门之间以及不同层级政府之间(中央与地方)的分割与分配。根据国家权力的分属特征，税权划分包括横向划分和纵向划分两个方面：(1)横向划分：税收权力在同级国家权力机关之间(同级政府的不同职能部门)进行分割与配置；(2)纵向划分：税收权力在纵向国家权力机关之间(中央与地方)进行分配。从税款征收权限的划分形式来看，税权划分可以区别为税基分享制和收入分享制。 从本质上来说，税权是“国家权力”最基本的体现之一，税权划分必然涉及一国基本的政治法律制度，税权划分的指导思想、具体设计(集权还是分权，独享还是分享，纳税人宜承担较高的还是较低的税收负担，税法中的具体安排如课税对象、利益分配、征收方式、征收机构设置，等等)，不可避免地受到一国基本政治制度的制约，也必然体现制度的要求。 税权划分必须依法进行。一国宪法通常都会对公民纳税义务进行强制性规定，这是国家税权保证的最基本的法律依据。同时，税收权力和义务的对立统一关系涉及税收程序法理问题、税收程序制度、征纳行为、法律责任等，因此税权划分必须考虑作为不同层级与职能的税收实施主体——政府的“财权”与“事权”因素，同时也需要做到征收权力与义务的对等。 二、税权划分的理论依据与制度组织前提 1.税权划分的理论依据 税权划分依据的研究涉及两个最基本的问题：其一，税收是国家意志与权力的体现，研究税收与税收分权问题就需要涉及对国家权力分配的考察。由于国家是一个抽象的集合而不是实体，其职能需要由政府进行落实，国家职能涉及社会生活的各个层面，其纷繁庞杂的事务处理决定了政府必须分权，这是税收分权的前提。其二，税权划分是将国家税收权力划分到不同层级的政府或不同的政府职能部门，政府机制如何设计(权力集中还是分散)，内部治理模式的选择等，决定着税权划分的具体形式，因此，研究税权划分问题必然也涉及对政府机制的考察。 从国家权力落实角度来看，现代国家权力的实现是从立法、行政、司法三个方面进行保障的，也体现权力互相制约的精神(所谓“三权分立”)，相应的，税收权力也从这三个层次进行划分。 从政府角度来看，传统意义上的政府基本职能涉及两部分内容：一是建立并维护正常的社会公共秩序，也即是亚当—斯密在《国富论》中定位的“守夜人”角色。斯密提及的政府职责有三：(1)保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略的职责；(2)保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺负或压迫的职责；(3)建立并维持公共事务、公共工程与提供基本公共服务的职责。 二是政府对经济运行直接进行干预。依据凯恩斯开创的宏观经济学理论，当出现“市场失灵”时，政府需要对经济运行进行直接干预。而税收作为实现国家基本职能、取得财政收入以及进行经济调节的手段，政府干预需要它发挥重要作用。 依据上述论证可以得出结论：国家职能需要是税收的理论依据，也是税权划分的理论依据。合理的税权划分涉及公共品的供给效率、分配的公正性，不同职能与层级的政府偏好差异在公共品提供上的优势，和地方政府竞争带动的公民福利提升状况，以及对税收作为经济干预手段促进性影响等等。
