随着市场取向改革的不断深入，资源配置由政府主导型向市场主导型、政府职能定位由经济建设型向公共服务型转变的必要性和紧迫性进一步突出。本文试图对政府主导型经济发展模式的主要表现与潜在风险、形成原因以及治理对策作出分析。 一、政府主导型经济发展模式的主要表现与潜在风险 近年来，伴随着发展理念的更新，各级政府加强了以实现基本公共服务均等化为目标的公共财政体系建设，财政支出向教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域给予了更大程度的倾斜，政府的公共服务职能得到一定程度的强化。与此同时，在经济发展中心主义理念的支配下，政府的职能边界仍然存有外扩倾向，突出表现在将精力相对较多地投入生产经营领域，承担了大量的经济建设职能。在这种由政府主导经济发展的过程中，政府行为微观化、企业化、趋利化的倾向值得关注。 一是政府直接从事招商引资工作。 目前来看，各级政府对招商引资、培育税源工作非常重视，普遍将招商引资工作提高到前所未有的高度，将其看作是关系所辖区域经济增长和财政增收的头等大事。为此，在政府的工作部署中，招商引资通常被视作各项工作的重中之重，甚至是作为第一要事列为党政部门的中心任务，将很大精力投入其中。 在这一过程中，一方面，层层建立招商引资目标责任制，将任务逐级分解到人到部门。而且通常情况下，党政部门主要领导作为第一责任人亲自从事招商工作。与此同时，为进一步调动公务人员的积极性，还实施招商引资的激励措施。除了物质性奖励外，很重要的是把招商引资纳入政府人员工作考核的主要内容，作为干部提拔重用的重要依据。 二是政府直接经营城市，或者更确切地说，直接运营土地。 地方政府以土地为载体，热衷于城市建设和房地产开发，近年来已经是比较普遍的现象。不少地方土地出让金加上相关税收，已占到地方财政收入的一半以上，事实上已成为“土地财政”。值得关注的是，近年来地方政府运作土地的又一着力点是充分利用城乡建设用地增减挂钩的政策，积极推进土地整理特别是宅基地整理，实施农民集中居住点建设，借此实现建设用地指标置换。应该说，通过村庄整治，确实可以在一定程度上解决土地资源浪费的问题，并有利于实现农民居住环境的改善。但同样不可否认的是，盘活的土地一旦改变为非农建设用地，对于地方政府来讲就可以有效突破用地瓶颈，进而带来可观的GDP和财政收入。 在笔者看来，地方政府过度渗入微观领域，直接参与经济运作，特别是在招商引资、土地经营方面所具有的强烈冲动，都表现出鲜明的公司化行为特征。客观地分析，在经济发展水平尚低、工业化进程尚处在起步加速阶段、市场尚不完善的情况下，地方政府在经济发展过程中的积极介入有一定的合理性。特别是应看到，地方政府在引资竞争中所表现出的种种“亲”企业行为对于改善企业运营环境很有裨益，尤其是对于民营企业而言。 但在政府介入的过程中，有一基本的原则必须明确，就是不能混淆相关行为方的权利边界和风险承担区间，造成过大的行政渗透和扭曲，从而影响市场的有效运行。事实上，企业和居民个人才是创造财富的主体，政府所有行为的基点，应是如何最大限度地调动微观主体内生自主的力量，为其提供必要的服务，改善其运营环境(当然，这里的创造环境不是简单地提供优惠政策，而是应该营造高效宽松的行政环境、诚信法治的市场环境、稳定和谐的社会环境)。在此基础上，获得必要的财力保障基本公共服务的提供。 需要指出的是，在政府主导型经济发展模式所引发的政府行为微观化、企业化、趋利化的背景下，尤其应防止“坏的市场经济”的出现，也就是政府强势介入过程中所产生的权力与资本合谋、权力与利益交换的权力市场化倾向。应看到，这种“权贵市场经济”可能引发利益集团的内生形成。这种内生性利益集团不同于市场化过程中由公平竞争产生的一般性利益集团，他们往往受到更强烈的激励去维持现状，抵制某些具有帕累托改进性质的改革政策的引入。由于这些特殊的利益集团具有较一般的利益集团更强的行动能力，可以对政治决策过程施加更强的政治影响力，因此更有可能妨碍尚未完成的市场化转轨，使深度介入的政府权力无法随着经济发展阶段和市场成熟度的变化而适时退出，进而使制度安排长期被锁定在低效率均衡状态。对我们来说，世界上一些国家(如一些拉美国家和东南亚国家)因一个无处不在、极为强势的趋利性政府而带来的危害就是前车之鉴。这些由权贵控制和主导的市场经济国家纷纷落入发展的陷阱，无法顺利实现现代化的教训值得我们深刻吸取。 二、政府主导型经济发展模式的形成原因分析 中国地方政府超强干预模式的形成，除了体制惯性因素外，还与转轨时期特殊的体制性因素有关。在现行政绩考核体系下，地方官员面临着两种竞争，一是为地区的经济产出和税收而竞争，二是为各自的政治晋升而竞争①。而前者直接决定了后者。于是，参与竞争的地方政府官员都会有强烈的动机选择尽力扩大产出，刺激投资，以免在竞争中处于下风。这符合本地区和地方政府官员自身的经济与政治利益。在这种竞争格局下，地方政府的“经济人”特征愈发明显，具有强大的招商引资和经营城市的内在冲动。笔者这里特别想强调的是，现行的财税体制安排进一步强化了以政府为主导的经济发展模式。 1.间接税比重过高，导致地方上普遍重视生产规模的扩大和投资规模的扩张
